国土资源部


国土资源部关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见

国土资发〔2009〕10号


　　各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局），新疆生产建设兵团国土资源局：

　　第二次全国土地调查是国务院部署的重大国情国力调查，是加强土地管理和调控的一项重要基础工作。自2007年7月1日全面部署启动以来，各地认真组织，扎实推进，调查工作总体进展顺利。但还存在工作进展不平衡、少数地区调查工作进展滞后、对上报土地调查数据有顾虑等问题。上述问题不解决，将直接影响下一步工作的进度和质量。为按时、保质完成第二次全国土地调查工作，现提出如下意见：

一、采取综合措施，整体推进工作

　　各地要按照第二次土地调查总体方案和实施方案的总体要求，认真总结2008年工作，以按照时限、全面完成、保证质量为重点，制订2009年具体工作计划和安排。要针对工作中的薄弱环节，采取综合措施，突出重点，整体推动工作。部建立动态通报制度，根据各地确定的工作时限，定期通报地方外业调查、数据库建设、成果核查等各项工作完成情况。对工作进度缓慢的地区，部将进行重点督导和检查。

　　对于地方在土地调查中遇到的重大问题，应及时上报，部将组织力量，及时进行实地会商解决。对于经通报和督导后，整改措施不到位、组织不力、工作进度仍然滞后的，部领导约谈省（区、市）国土资源管理部门主要负责人；对约谈后改进仍不明显的，国家土地总督察约谈该省（区、市）第二次土地调查领导小组组长。

二、统筹协调，按要求分步骤完成任务

　　《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号）对第二次全国土地调查目标任务作出了明确规定。各地在全面推进第二次土地调查的基础上，统筹协调，重点抓好农村土地调查、基本农田调查以及城镇各类专项用地面积统计，保证部2009年底前汇总全国土地利用数据，按时向国务院上报汇总结果。对城镇内部土地调查，各地要按照统一部署，分步实施，有计划地推进。

三、明确政策，据实上报土地调查数据

　　各地要严格执行土地利用分类标准，依据土地利用现状进行地类认定。对使用耕地开垦费实施土地整理复垦开发增加、已经在耕种且没有用于占补平衡的耕地，必须依法作为耕地如实调查统计，可以按照耕地指标储备管理的要求，用于今后的耕地占补平衡。第二次土地调查结果显示耕地增加或减少较多的省（区、市），部在确定省级耕地保护目标时，不增加或减少耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标数量。国家向各省（区、市）下拨新增建设用地有偿使用费数额，依照经部确认的该省（区、市）第二次土地调查耕地数据计算。

四、主动服务，加强土地调查成果应用

　　各地要按照“边调查、边应用”原则，主动服务，及时将经审核确认的第二次土地调查成果，应用到国土资源管理各项工作中。各地要将新一轮土地利用总体规划修编和第二次土地调查工作统筹考虑，提高修编工作的科学性。县（市）级土地利用总体规划修编，要以经国家确定的第二次土地调查成果及政策为依据，校核规划修编基数。省（区、市）报批省级土地利用总体规划时，要承诺该省份确保完成第二次土地调查各项任务的时限。

　　2010年1月1日起，土地管理各项工作必须以第二次土地调查结果及政策为依据。各级建设用地报批、土地整理复垦开发项目立项等工作，必须以国家确认的第二次土地调查成果及政策为基础依据。

五、严肃法纪，坚决纠正和查处在土地调查工作中的弄虚作假行为

　　各地要按照《土地调查条例》要求，对本行政区域的土地调查成果质量负起责任。要加强对土地调查的日常检查，对耕地等要进行重点检查、核查。对于发现的土地调查成果质量问题，要坚决予以整改和纠正。

　　各地要严肃土地调查法纪，及时查处非法干预土地调查工作、篡改和瞒报土地调查结果的行为。根据违法情节，提请纪检、监察部门予以严肃处理，直至追究有关人员的法律责任，确保土地调查数据真实、准确。




冯晓青 中国政法大学 教授


关键词: 著作权法 著作权限制 价值构造 利益平衡
内容提要: 著作权限制可以理解为著作权人享有之专有权利的例外。著作权限制具有充分的正当性: 从法理学视野看，它是基于公平正义和权利义务一致的考虑; 从著作权法价值构造视野看，是基于实现著作权立法宗旨的考虑; 从经济学视野看，则是基于交易成本与市场失败的考虑。从著作权制度的价值构造看，在著作权法中存在权利保护和权利限制的内在协调机制。著作权限制是实现著作权人利益与公共利益平衡的基本制度安排，成为均衡著作权人利益和社会公众利益的砝码。


国外学者指出: 著作权法赋予作者以独占权，旨在鼓励作者创作，并加以流传散布; 另一方面，限制著作权，以使社会大众适当地接触、使用前人的著作，加值开发，提升学习、创作水平。[1]这一观点体现了著作权法通过建构权利保护与权利限制的机制来实现著作权人利益与公共利益的平衡。以下将从著作权限制的正当性入手探讨这一问题。
一、著作权限制的正当性
著作权限制是指在一定的情况下，他人对著作权作品的利用可以不受著作权人专有权利的制约，既可能是不需要取得其授权和支付费用，也可能是虽然需要支付费用，但不需要取得其授权等形式。著作权限制可以理解为著作权人享有之专有权利的例外。如郑成思教授指出: “知识产权限制是指有的行为本应属于侵犯知识产权人权利的行为，但由于法律把这部分行为作为侵权的例外，从而不再属于侵权。在有些国家的法律中，把权利限制称为专有权所控制的行为之例外”。[2]
著作权限制可以从不同的角度加以分类。例如，德国著作权专家雷炳德将其分为因个人使用目的方面的限制、为文化经济而进行的限制以及为公共利益而进行的限制。胡根霍尔茨针对数字环境下著作权保护，将其分为促进基本自由的限制、公共利益限制和市场失灵限制等三种类型。从立法模式来看，则有封闭式立法模式和开放式立法模式之分。前者限于在规定的范围内解释，不能进行扩张解释和类推。在大陆法系国家，这一模式规定的权利限制与例外有详细的适用条件; 后者则仅规定总的条款用以判断使用作品的行为的合法性，至于具体的行为是否符合权利限制的条件则需要个案分析，如为个人使用而制作复制品是否属于可以豁免的行为需要经过合理使用标准的测试。[3]
著作权限制的正当性可以从以下不同角度加以认识。
1． 法理学视野: 基于公平正义和权利义务一致的考虑著作权限制典型地体现了公平正义价值。从利益的角度考察，可以将著作权限制视为作品权益在著作权人和作为一般公众的广大使用者之间的分配和调整。从分配正义和公平、正义价值观看，著作权限制体现了作者创作的作品在作者和其他著作权人与作品使用者、传播者之间进行的利益分配和协调，体现了著作权法所追求的分配正义，实质上也反映了法律的公平、正义价值观。特别是作者的创作离不开他人的素材、离不开全人类长期的知识积累，巨大的社会资源是其从事知识创造的源泉。作品本身具有很强的社会属性，它既是个人智力劳动成果，也包含了对同代人和先辈智力成果的吸收，打上了社会产品的烙印。基于此，著作权人不能对其作品的利用和传播进行绝对的控制，在一定的情况下应当允许社会公众利用其作品。换而言之，著作权法对其著作权保护不应是绝对的，而应考虑社会公众从其作品中获得必要的利益，如增进知识和学问、获取思想与信息。我国台湾地区学者施义高指出: “版权能与客观形态的不断发展———乃社会共同努力的结果，初非著作权人努力所及，诸如著作之播送权，设无广播器等电子设备之发明，著作人可得有著作播送权? 又如，设无摄影机之精良，著作人安得有摄影版权? 设无印刷之长足发展，则文学著作之重制权将微不足道。然则，电子设备、摄影机、印刷发展均非著作权人个人力量所及，是则版权能之扩展，按情理亦不应当由著作权人永久而无限制独占，其理至明。”[4]从权利与义务一致的角度看，著作权人在对其作品享有著作权的同时，也需要履行一定的社会义务。这种社会义务主要体现为在一定的情况下社会公众可以自由利用其作品。
著作权的限制则体现了著作权法对作品使用者法定利益的保障，是因作品而产生的一部分利益分配给使用者的机制。如在 Sony Corp． of America v． Universal City Studios，Inc． 案中，法院认为限制授予( 著作权) 作为实现公共目标的重要的手段，旨在促进作者和发明者的创造性活动，并在有限的专有权届满后，允许公众接近他们的智慧产品。之所以需要将作品的一部分利益分配给使用者，是因为需要满足著作权法的公平价值目标: 正如前面指出的，作品的创作具有继承性和社会性，任何优秀作品的产生是建立在吸收和借鉴人类文化遗产的基础之上的。在这个意义上看，作品的诞生不仅是作者智力创造劳动的结晶，也是人类共同文化遗产和社会的共同财富，它不能由作者等著作权人完全独占，而应当保障作品由社会公众适当地接近。因此，“知识财产只是在一定条件下、一定范围内才作为独占权利为个人所有，受到法律限制的利益则是整个社会的公共财富”。[5]
另外，任
何一种法律制度的运行是有成本的，著作权法亦不例外。著
作权保护在给社会带来一定利益的同时，也施加了社会的必
要成本。从维护著作权人个人利益与社会利益之间均衡的
角度来说，授予著作权人的专有权也应当受到限制，它不应
妨碍到社会所需要的对作品传播和利用而产生利益的
实现。
[6]
2． 著作权法价值构造视野: 基于实现著作权立法宗旨的考虑
从著作权法之基本宗旨考虑，确保公众参与文化生活，分享思想、知识和信息，增进公共利益是著作权限制的重要理由。著作权法本身具有实现社会目的功能，这在著作权限制中表现更为明显。如德国联邦宪法法院曾经解释德国《著作权法》第 52 条: ……在合理范围内所有权人必须容忍那些维护和促进社会共同生活所必要的限制。[7]
著作权法需要保障公众分享负载作品的思想、知识和信息，方便公众接近作品，以此才能广泛地参与文化生活，提升自身文化素质，从而促进精神文明和物质文明建设，推动国家文化科学事业的发展。事实上，上述目标甚至可以从确保文化教育方面的基本人权的角度加以认识: 分享思想、知识和信息，方便地接近作品，是落实公民文化教育权这一基本人权的必要保障。
《世界人权宣言》第 27 条规定: 人人有权自由地参加社会的文化生活，享受艺术并分享科学技术进步及其产生的福利; 人人对其所创作的任何科学、文学或美术作品而产生的精神和物质利益有享受保护的权利。从《世界人权宣言》的规定看，知识产权被赋予了人权的禀性———知识创造者对其创造性劳动成果享有受保护的专有权利，社会公众为了其自身发展也享有分享他人的创造性智力劳动成果的权利，这两项权利都是国际社会所确认与保障的基本人权。还如，《美洲人类权利和义务宣言》赋予知识产权以人权属性。英国知识产权委员会的《整合知识产权与发展政策》也引用《世界人权宣言》指出: 人权宣言存在一个广义的界定，承认“保护作者的任何由科学、文学和艺术产品带来的道德和物质利益的权利”受到“共享科学技术进步及其利益……的权利”的制约与平衡。该报告进一步认为，“以作家、艺术家和其他创作者的独占权为一方，以广泛传播知识的社会目标为另一方，作为两者平衡的一部分，国际著作权规则允许各国对防止非作者使用和在特别规定的情况下的复制设置限制”。报告显然揭示了知识产权保护与知识共享、知识传播之间的均衡关系。
包括著作权在内的知识产权甚至被视为人权的范畴，是实现公民基本人权的重要手段。可以认为，著作权的人权意义，既包含了对作品这一知识财产的专有性质的保护，也包含了社会公众对作品的合理分享与利用。著作权为国际人权公约所接受，与其有助于实现“参加社会文化生活的权利”、“社会文化自由和科学进步”等人权具有内在的联系。换言之，著作权保护是激励知识创造和促进科学文化发展、知识分享的基本前提。从著作权的人权属性看，著作权法需要解决好著作权人利益与使用者、传播者之间的关系，兼顾各方的利益以实现知识财产的合理分享。[8]由于著作权是一种控制和限制作品自由利用的法律机制，为了保障上述公民基本的文化教育权等基本人权的实现，需要对其施加必要
限制。
著作权保护显然不是仅仅考虑为著作权人谋福利，而是必须考虑社会公众的利益，特别是社会公共利益。这就需要设计著作权的权利限制制度。正如有学者指出的，在制度构成上，权利的限制制度是公共利益在版权法上的直接体现。权利限制制度构建了以公共利益为目标的利益平衡机制，两者的结合构成了完整的权利制度体系。[9]确实，公共利益也是实现著作权法价值目标的重要内容。著作权限制体现出的公共利益主要有以下几个方面: 其一是从尊重基本自由尤其是言论自由、出版自由和信息获取权来解释，这种限制通常有引用权、滑稽模仿权、漫画权、报刊摘编权、模仿权等例外; 其二是与公众利益相吻合，这种限制适用于图书馆、档案馆等公共机构和学校等教育机构，旨在满足社会对作品的自由使用; 其三是应对市场失败的一些例外，如私人性质的复制。[10]在私人复制情况下，由于其具有非商业性，在传统的复制条件下对著作权人利益损害不大。允许这种为个人目的而自由使用他人作品的形式，有利于增进社会利益。
3． 经济学视野: 基于交易成本与市场失败的考虑
著作权保护的经济理性是，文学、艺术和科学作品是商品，这些商品创造了市场失败、外部性和适当性等问题。从法律经济学分析方面看，由于著作权法的目标是为对于公众具有价值的作品的创作提供激励，著作权法应该保护这种作品中对社会最有价值的部分。[11]
著作权法的经济逻辑表明，
除了关注成本和利益的问题外，也与市场效率具有密切联系，并且更加需要考量市场效率。在著作权法的制度设计中，用市场的经济回报来激励对新作品的创作和传播的机制是非常重要的特点。在这种机制中，著作权法允许并鼓励作者对其作品的商业化，而作者从作品商业化中获得潜在或现实的利润则是刺激作者创作作品经济上的重要动因。从作为“理性经济人”的角度看，作者只有在从作品中获得利益大于创作的各种成本时才有动力从事创作活动。换言之，当创作的成本高于个人获得的利益时，新作品的创作就会受到严重影响。著作权法建立类似于解决外部性问题的垄断控制形式，为作品的创作及向社会公开提供了经济上的动力。这种作为对进一步的智力创造的激励，也可以看成是著作权保护的利益，看成是著作权保护所要实现的直接目标。
从经济学的角度看，著作权限制是实现知识资源优化配置、实现最佳经济效益的保障。在经济学上，作品是具有非独占性和非排他性的公共产品，这一特性决定了他人使用不用支付作品创作的成本而免费地获取与使用，在不受限制的情况下会导致大量搭便车行为出现，从而减损作者的创作动机，使社会知识资源总量造成损失。同时，由于著作权表现为限制、禁止他人未经许可利用和传播著作权人之作品，赋予独占性的著作权也会使公众接近、使用和传播知识、信息受到阻碍，这样将降低知识资源的利用价值，并最终影响著作权人的经济效益，因为著作权人之著作财产权实现很大程度建立在对其作品的传播和利用上，其自身受到多方面条件限制难以践行。这样，作为制度设计和安排，著作权立法需要找到一种既能激励作者创作和作品传播，又能保障负载作品的思想、知识和信息的自由传播与利用的法律机制。对于著作权以适当限制，则可以实现上述两方面目标。著作权限制反映了在一定情况下著作权人对其专有权利的必要让度，节省了交易成本，使著作权作品更加有效率地发挥其价值功用。而且，作品作为著作权的客体具有公共产品的属性，该公共产品属性也是著作权保护之公共利益的源泉。正如有学者指出: 如允许自由接触、散布、复制，以现代科技为传播媒介，可以促使信息广为传播与扩散，共享人类文化资产。但这样会损害作者的创作诱因，难以达到以财产权创造资源有效利用的诱因。这样，如何避免著作权之授予与社会大众接触，利用著作权产生外部效用，并降低其交易成本，即著作权设置于限制之经济合理性。[12]
二、著作权限制是实现著作权人利益与公共利益平衡的基本制度安排
从著作权制度的价值构造看，在著作权法中存在权利保护和权利限制的内在协调机制。权利限制的前提是权利的充分保护，这是因为确保公众能够获得作品的前提是存在大量的为社会公众需要的作品，这就需要通过激励作者创作来实现，而在著作权法中激励作者创作的重要机制则是对作者作品予以充分保护。在著作权法中著作权保护与权利限制因而是并行不悖的。没有权利限制，著作权法确保公众接近作品的目的将无从实现。权利限制成为实现对创作者的激励与公众接近之间平衡的机制。[13]正如有学者所指出的:“大多数版权立法拟订时都考虑在创作者对其作品享有的独占权与不受作者专有权限制而能自由获取这些作品的社会需要之间建立一种平衡。就版权法律而言，关键是要尊重各方利益的‘平衡’。只有法律赋予作者对其创作享有独占权时，‘利益平衡’才能实现。法律赋予作者对其创作享有独占权一般都附有例外和限制。”[14]
从协调个人利益与公共利益的角度看，著作权限制是平衡著作权人利益与公共利益的基本制度安排。德国学者哈特·穆特·毛雷尔指出: “公共利益和个人利益有时相互一致，有时相互冲突”。[15]著作权限制反映了著作权法对公共利益的重视和保障。在著作权法中，促进知识与信息的传播、交流与共享，并体现人类知识文化资产，而满足这一公共利益的手段及信息自由，而其实质内涵即信息自由接触、利用、传播、散布与流通。[16]
著作权限制是维护著作权人利益与公共利益平衡的制度设计。甚至在整个知识产权法领域，权利限制也是维系知识产权人利益与公共利益平衡价值构造的基本内核。正如有学者指出: 对于知识产权的限制并不是随心所欲的立法冲动，而是构建在一个合理的基础之上，这个基础就是围绕知识产权的各种利益平衡。且利益平衡反映在知识产权制度上的一个表现，就是既要充分尊重权利人的知识产权，赋予权利人丰富多彩的内容，并提供坚强有力的法律保障，又出于公共利益的目的对知识产权给予必要的限制。[17]
在知识产权理论中，国外学者提出了一种所谓“权利弱化与利益分享理论”，即传统的知识产权法应被改造为知识产权人的利益与知识产品使用者之间的利益分配权。为实现这一新的权利构造模式，需要弱化知识产权人禁止实施权的功能，以便于知识产权人以外的人能更有效地利用智慧创造物，然后通过利益分享的形式使知识产权人的利益、知识产品使用者的利益和社会利益各得其所，并实现社会利益的最大化。[18]这一理论也可以很好地用于理解和阐释著作权限制的正当性。在著作权法领域，权利弱化与利益分享理论是以著作权人对其专有权利作出适当的让步来是实现的，而这在著作权法制度设计和安排上就体现于对著作权进行适当限制。
著作权限制成为均衡著作权人利益和社会公众利益的砝码。适当的限制既能够保障对创作、传播作品的激励，又能满足公众对作品的合理需求。法律对于作品著作权和作品本身之间作出的区分可以得出这样的结论: 著作权不过是一种垄断权，其目的不仅仅是要为作者带来利益，也必须考虑和保障作品使用者利益。在著作权限制过少的情况下，著作权人对作品的专有权就会加强，从而危及公众对作品的正常接近，损害作品使用者利益。反之，著作权限制过于严格，则会使著作权人对作品的基本利益得不到保障，从而影响其创作积极性，最终不利于实现著作权法的文化政策目标。显然，著作权限制需要找到一个合适的限制标准和程度，以实现作品创作者、传播者和使用者三者之间的利益平衡。“版权是作者利益与使用者( 亦即社会) 利益之间的一种妥协。并且，这是一种暂时的利益平衡。这种体系并非以单个作者为基础。社会之所以授予作者专有权，是因为社会需要从中得到好处。正是通过例外和限制这种平衡才能得到实现”。[19]



注释:
[1]Lyman Ray Patterson ＆ Stanley W． Lindberg，The Na-ture of Copyright: A Law of Unser’s Right 198 ( 1991) ; 转引自引自蔡惠如著: 《著作权之未来发展———论合理使用之价值创新》，台湾元照出版公司 2007 年版，第 289 页。
[2]郑成思: 《知识产权与物权的权利限制》，《法学》2004 年第 9 期。
[3]张今著: 《版权法中私人复制问题研究———从印刷机到互联网》，中国政法大学出版社 2009 年版，第 92、第 108～ 112 页。
[4]施义高: 《国际版权法制析论》( 上册) ，三民书局股份有限公司，第 81 页。
[5]吴汉东: 《知识产权的私权与人权属性———以 ＜ 知识产权协议 ＞ 和 ＜ 世界人权公约 ＞ 为对象》，《法学研究》2003 年第 3 期。
[6]冯晓青著: 《知识产权法利益平衡理论》，中国政法大学出版社 2006 年版，第 596 页。