民事附带行政争议诉讼问题研

李军毅


　　随着我国市场经济体制的确立和发展，社会利益和社会矛盾呈现多元能趋势，民事争议和行政争议出现交织，行政法律关系和民事法律关系出现互涉，民事纠纷案件和行政诉讼案件出规交叉。如何解决民事纠纷中出视的行政争议问题，关系着人民法院审判民事案件和行政案件的公正和效率，关系着共和国的司法工作如何适应社会的诉求，关系着司法机关的诉讼成本和社会资源的节约。当前法律对此尚未规定，司法解释涉此问题甚少，本人试图对此问题有一个初浅的研究。
　　一、民事附带行政争议诉讼的概念与特征
　　㈠ 关于民事附带行政争议诉讼的概念
在民事案件审理的过程中，诉讼当事人往往举出一些行政机关制发的证照、决定等文书类的行政行为来支持自己的诉讼主张。一种情况是将这些文书类的行政行为作为抗辩的理由来提出，另一种情况是作为一般证据来运用。在这些民事案件中，与案件关联的行政机关制发的证照或作出的决定合法与否，直接影响着相关民事案件的定性和裁判的是否公正。在当前法律尚未规定的情况下，有人主张在民事诉讼中可以审查具体行政行为的合法性，并将此称之为民事附带行政诉讼，还对其以概念，是指在民事诉讼过程中，民事诉讼标的的解决以某个具体行政行为问题为前提，该前提问题并不是当事人直接争议的主要标的，但它决定着案件的性质和判决结果，因该前提问题附带民事诉讼而存在，所以称为民事附带行政诉讼。 在这里，且不说该概念的严密性和逻辑性，仅就该命题笔者就认为存在着漏洞，因为如果是民事附带行政的诉讼，那么作为行政诉讼的一方当事人—行政机关应该参加到民事诉讼中来的，在当前，要让行政机关作为一方当事人参加到民事诉讼中显然是不可能的。因此，将民事诉讼中的行政争议问题的解决称之为民事附带行政诉讼缺乏科学性和可得性。
　　以笔者之见，将民事诉讼中行政争议问题的审查称之为民事附带行政争议诉讼为好。所谓民事附带行政争议诉讼，是指人民法院在审理民事案件、解决民事争议的过程中，附带解决与争讼的民事案件有关的行政争议的活动。
　　㈡ 民事附带行政争议诉讼的特点
　　笔者认为，在民事附带行政争议的诉讼中应当把握其以下几个方面的特点：
　　⒈必须有民事纠纷诉讼存在。民事诉讼是案件的本诉，附带的行政争议是民事诉讼案件的先解问题，或是前提问题。
　　⒉民事附带行政争议诉讼本质属于民事诉讼而不是行政诉讼，整个诉讼过程发生在民事争议平等主体之间，关联行政争议的行政机关现时期尚不进入此种诉讼，不是此种诉讼案件的当事人或诉讼参加人的身份出现。
　　⒊在这类民事纠纷案件的审理中，所关联的行政争议问题具有重要地位，是民事争议案件的前提问题，不解决争议的行政行为合法性问题，民事争议将无法解决。例如，江苏省泰州市交通局范老先生从单位购买商品房一套，入住不久，烦恼随之而来。原来紧挨范老楼下的三楼开了一间浴室。噪声吵人不说，更严重的是浴室的蒸气上升，透过楼板，使范老先生家的地板受潮、发霉、变形。范老先生找楼下浴室理论，浴室老板理直气壮地说，他们开业是经过工商、环保、消防部门许可的，有合法的营业执照。如果范老先生向法院起诉浴室业主侵犯其相邻权，人民法院的民事审判必须先审查关联的行政部门的行政许可行为是否合法问题。
　　⒋民事诉讼附带行政争议的原告，往往是民事诉讼中的一方当事人，是持行政行为作抗辩理由的对方当事人或者第三人。行政机关裁决公民、法人和其他组织之间的民事权益纠纷（如土地、矿藏、水流、滩涂、河滩、海域、森林、山岭、草原、荒地等自然资源的所有权或者使用权的权属争议，商标、专利等知识产权争议，或者其他所有权或使用权争议），一方当事人不服行政裁决，以对方当事人为被告提起民事诉讼，请求法院重新对民事权益争议作出裁决。而另一方当事人则在诉讼中以行政机关的行政裁决作为抗辩的理由。这里要举案例。
　　二、民事附带行政争议诉讼的可能性
　　㈠ 民事附带行政争议诉讼是诉讼程序效益原则的要求
　　在民事诉讼中人民法院是否可以审查关联行政行为的合法性，理论界有不同的意见：第一种意见认为人民法院在民事诉讼中无权审查关联具体行政行为的合法性，应将其作为民事裁判的依据，其理由是行政行为是具有行政管理职权的行政机关在其职权范围内作出的，具有确定力、拘束力和执行力，根据现行有关法律、法规的规定，行政行为非经行政诉讼程序或行政复议程序不被改变，因此，民事诉讼中不能对关联行政行为的合法性进行审查，否则属民事审判权对行政权的不当于预。第二种意见认为，人民法院在民事诉讼中应当避免对关联行政行为合法性审查，而迳行运用民事事实和其他事实根据作裁判，这样，既可以避免民事审判权对行政权不当干预的嫌疑和负面效应，又可以防止错案的发生。第三种意见认为，在民事审判中人民法院可以审查关联行政行为的合法性。 本人同意第三种意见。因为，如果依据第一种意见，如果人民法院在民事附带行政争议的诉讼中，只能依关联的行政行为为依据，如果所关联的行政行为错误，则会导致人民法院的民事裁判错判，势必影响人民司法的公正性。如果依据第二种意见，人民法院在民事诉讼中对关联行政行为予以回避，径直根据民事争议的事实和相关法律、法规的规定裁判，往往会形成两个内容相悖的争议的实事结果，既影响国家机关即司法机关和行政机关的权威性，当事人手持两个相悖的又有效力的文书也难以付诸于实现。因此，第二种意见在司法实践中的效果是不够好。理论界除了上述三种意见外还有一种意见，认为在民事诉讼中无论是可以审查还是不可以审查关联行政行为的合法性均无充分依据，审理关联具体行政行为的案件时，应先中止民事诉讼，建议当事人应先通过行政复议、行政申诉、或者行政诉讼解决行政争议，然后再恢复民事诉讼解决民事争议。 此种审理民行交叉案件的思维在审判实践中的效果很不好，司法实践中许多久审不决、一案多判、久托不判的案件就是在这种审判模式下产生的。 笔者赞同在民事诉讼可以审查关联行政争议是有其法理基础的。
　　附带诉讼具有社会的价值。附带问题意指一个案件的判决依赖于另一个问题的解决，而后一个问题不构成诉讼案件的标的，但对判决的内容却有着决定的作用。附带诉讼则是指人民法院解决某一性质的纠纷时就涉及另一性质法律关系的纠纷同时予以解决的制度。附带诉讼是诉的合并的一种特殊形式。诉的合并在本来意义上是指人民法院对同类并独立存在的诉讼案件一并审理的诉讼制度。合并审理主要是为了节约时间，增加效率，还可以避免人民法院在解决同一类案件时因审判人员的认识差异而导致判决结果的不一致。 我们要确立民事附带行政争议诉讼，首先是诉讼程序效益原则的要求。是为了实现程序效益，缩短诉讼周期，简化诉讼程序，降低诉讼成本。从法院的视角审视，将两个不同性质的争议合并在同一案件中审理，不需要组成两个合议庭，减少审理内容的重复，减少了办案经费，降低了诉讼成本，提高了工作效率，缓解了人民法院案件多的压力。从诉讼当事人的角度讲，如果为解决一个实质性的问题要提起两个不同诉讼，必然要增大人力、物力的花费。其次是树立司法权威的需要。如澳大利亚法官马丁所言，“在一个秩序良好的国家中，司法部门应得到人民的信任和支持。从这个意义出发，公信力的丧失则意味着司法权的丧失。” 司法权威是司法机关应当享有的威信和公信力，司法权威的根本体现是司法机关作出的裁判具有最终效力。然而司法实践中，不同法院作出的判决相互矛盾或同一法院内部不同的审判庭之间所作出的判决相互冲突的现象比比皆是。 实行民事附带行政争议诉讼制度，可以协调民事诉讼与行政诉讼之间可能发生的冲突，避免出现民事诉讼和行政诉讼对两个相关联的争议问题作出判决不一致的情况，从而维护司法审判的权威性。
　　㈡我国审判权是人民法院统一行使的审判权
　　笔者认为，在民事诉讼中，人民法院可以审查行政行为的合法性问题。其一，行政行为在民事诉讼中是作为当事人支持自己主张或者抗辩理由的证据形式出现，根据证据审查规则，人民法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此，对行政行为的合法性审查，属于人民法院的职责范围。其二，也是最重要的一点，从司法权与行政权的关系来看，尽管行政权与司法权是相互独立的权利，但是，根据“司法最终解决原则”，司法权在一定意义上优于行政权。对于行政机关作出的行政行为，司法权可以通过一定程序介入，对行政机关的行政行为进行审查。从现行法律来看，这主要表现为通过行政诉讼程序，对行政行为的合法性进行审查。尽管现行法对行政行为合法性予以审查的只能是赋予了行政审判庭而非民事审判庭，但是，我们应当看到，行政审判庭、民事审判庭甚至刑事审判庭等都属于法院内部的分工问题，它们行使的都是国家的司法权，相互之间并非矛盾对立关系，其内部分工主要是为了更好地审理案件而已，而且在《行政诉讼法》颁布和实施以前,我国就是由民事审判庭审理行政案件的。因此，不能说民事审判庭审查了行政行为的合法性，就等于越权审查。另外，从英美国家来看，其法院系统是单一的，行政案件与民事案件、刑事案件一样均有普通法院管辖，所有类型的案件都是由同一法院同样的法官审理的，这也从一个侧面表明，行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭之间的并非必然对立。只要有利于案件得到公正迅捷的处理，是分开审理还是合并审理，都应当被允许。公民、法人向法院提起诉讼，只要属于法院的管辖范围，法院就应受理，至于受理后确定适用何种诉讼程序审理，转给行政审判庭还是民事审判庭只是法院内职能部门权限划分，不是当事人可选择的。在我国无论是诉讼法律的规定,还是各级人大常委会的任命，均无民事审判法官、刑事审判法官或者行政审判法官之分。再从有关程序法的规定看，将相互有牵连的不同类型的诉讼归由同一职能的同一审判组织，或同一个法官一案审理的情况是允许的，目前司法实践中存在的刑事附带民事诉讼和行政附带民事赔偿即是。
　　（三）民事审判庭对行政行为具有审查权
　　根据法律规定，人民法院对于进入民事诉讼程序的所有证据应当按照法定程序予以审查核实，只有查证属实的证据，才能作为认定事实的根据。而经查证属实的证据，按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的规定（以下简称《若干规定》），其证明力又略有不同。根据《若干规定》，在民事诉讼过程中，证据依其证明力的大小可以分为三类：
第一类证据是当事人无需举证证明的证据。《若干规定》第9条规定：“下列事实，当事人无需举证证明：（一）众所周知的事实；（二）自然规律及定理；（三）根据法律规定或者已知事实和日常生活经验法则，能推定出的另一事实；（四）已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实；（五）已为仲裁机构的生效裁决所确认的事实；（六）已为有效公证文书所证明的事实。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第75条也有类似的规定。对于这类证据，人民法院可以直接据以认定事实，只有在“当事人有相反证据足以推翻”的情况下法院才有权排斥其证明力。这类证据的证明力是最高的。
第二类证据是具有优先效力的证据。《若干规定》第77条的规定，“人民法院就数个证据对同一事实的证明力，可以依照下列原则认定：（一）国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证；（二）物证、档案、鉴定结论、勘验笔录或者经过公证、登记的书证，其证明力一般大于其他书证、视听资料和证人证言；（三）原始证据的证明力一般大于传来证据；（四）直接证据的证明力一般大于间接证据；（五）证人提供的对与其有亲属或者其他密切关系的当事人有利的证言，其证明力一般小于其他证人证言。”我们将在同项证据比较中，具有较大证明力的证据称为具有优先效力的证据。我们看到，由于作为书面证据的行政行为是国家行政机关依职权制作的公文书证，因此应当属于此类证据。
第三类证据是指除了无需举证证明的证明和具有优先效力的证据以外的其他民事诉讼证据。此类证据以下称为一般证据。与前两类证据相此，这种证据的证明力无疑最弱。
　　人民法院查实证据后，如果属于第一类证据，则人民法院无需审查，可以直接据以认定事实。但如果属于第二、三类证据，人民法院必须予以综合衡量后决定如何采信，也即是说，对于第二、三类证据，人民法院仍具有进一步的权衡裁量的空间。因而，行政行为虽然属于具有优先效力的证据，但是由于其缺失法律明定的最高证明力，导致了它在民事诉讼过程的证明力处于一种不完全确定的状态，民事审判庭仍然需要对此作为证据行政行为进一步予以审查。
　　从证据法则来说，在诉讼中，法院对当事人提交的所有证据都有依法审查的权力，即使是具有优势证明力的证据。从《若干规定》中关于行政行为具有较大证明力的规定中我们可以看出，民事审判庭对于作为书面证据的行政行为是具有一定审查权的。一方面因行政行为不属于当事人无需举证证明的证据。所以民事审判庭对行政行为享有进一步的审查权，须经权衡后才能决定是否予以采信；另一方面，由于行政行为属于具有优先效力的证据，民事审判庭在对各个证据进行权衡的过程中必须考量行政行为的较大证明力问题，不能置之不顾作出裁判。
　　㈢我国已有的民事附带行政争议诉讼的个案经验
　　民事附带行政争议诉讼现行法律虽无明文规定，但为解决司法实践中实际存在的民事诉讼与行政行为的关联问题，最高人民法院在司法实践中针对个案作出了不少民事附带行政争议诉讼的司法解
例一，1987年1月最高人民法院给安徽省高级人民法院《关于三代以内旁系血亲之间的婚姻关系如何处理问题的批复》中指出，当事人隐瞒近亲关系骗取结婚登记，其婚姻关系依法不应保护。此批复说明，人民法院在审理婚姻纠纷案件中，可以对民政部门办理婚姻登记，颁发结婚证书的行政行为进行审查，并有权否定违法登记、颁发结婚证行为的有效性。
例二，1988年1月，最高人民法院《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见（试行）》中第49条规定，个人合伙或者个体工商户经工商部门错误地登记为集体企业的，应当按个人合伙或者个体工商户对待。此条规定说明，人民法院在民事审判工作中涉个人合伙、个体工商户案件时，可以审查工商行政机关登记行为的合法性，并具有否定违法登记的有效性。
例三，1990年3月，最高人民法院给吉林省高级人民法院《关于以一方名义申请，双方投工投料，建成后共同居住的房产可认定为共有的复函》中指出，虽然讼争房屋的批件和房照是一方的，但基于双方投工投料的事实，房屋应为双方公有。该个案复函说明，人民法院在民事诉讼处理房产的纠纷案件中，可以审查行政机关与案件纠纷关联的房屋产权登记和颁证行为，对于缺乏事实根据和违法的房产登记和颁证，人民法院不予认可。
例四，1991年3月，最高人民法院给福建省高级人民法院《关于非法产权人擅自出卖他人房屋其买卖协议应属无效的复函》中附带指出，当事人在争讼宅基上建筑且由政府部门违法批准的房屋，以不予保护为宜。例三和例四两个复函说明，人民法院审理房屋确权和房屋买卖纠纷案件，可以审查行政机关批准建房和颁发证照行政行为的合法性，并具有否定违法批准和违法颁证的有效性。
例五，1991年8月，最高人民法院给海南省高级人民法院《关于购买人之一在购房时不完全具备条件，但购房后长期共同居住使用，纠纷时已具备完全购房条件的应认定产权共有的复函》中指出，讼争房屋的产权证登记在一方名下，但属于双方合资构买，产权应当共有。此复函说明，人民法院在审理房屋所有权民事纠纷案件，可以审查行政房管部门产权登记行为的合法性，并有否定违法登记的效力。
例六，2002年5月21日，最高人民法院对北京市高级人民法院的请示所作的《关于专利法、商标法修改后专利、商标案件分工问题的批复》中指出：“对于人民法院受理的涉及专利权或者注册商标专用权的民事诉讼，当事人就同一专利或者商标不服专利复审委员会的无效宣告请求复审决定或者商标评审委员会的裁定而提起诉讼的行政案件，由知识产权庭审理；不服专利复审委员会或者商标评审委员会的复审决定或者裁定的其他行政案件，由行政审判庭审理。”该批复明确规定将专利、商标民事纠纷中涉及的行政案件交由知识产权庭一并审理，其目的意在使人民法院审理案件的内部分工“既要严格执行有关法律规定，又要照顾当前审判实际，避免对涉及同一知识产权的行政审判与民事审判结果发生矛盾，”但是，这一规定开创了在专利、商标民事诉讼中一并审理行政案件的先河。
可见，民事附带行政争议诉讼并不是个新问题，人民法院的司法审判中已有不少个案，只不过是对此类问题在理论上尚未提升，法律尚未规定罢了。
　　㈣域外民事附带行政争议诉讼的经验可供借鉴
　　他山之石可以攻玉，实际上行政民事交织案件问题不是我们一个国家独有的现象，了解域外国家和地区解决民事诉讼中附带解决行政争议问题，对于我国该类争议案件处理机制的构建一定会有启迪作用。
法国 法国采取普通法院和行政法院并行的模式，经常也会出现一个行政争议的解决依赖于普通法院对一个民事争议的解决，或者普通法院的一个民事争议的解决依赖于行政法院一个行政争议的解决。一个案件本身争议的解决依赖于另一个争议的解决，另一争议虽不构成原本诉讼的主要标的，但却决定着原本诉讼判决的内容。此问题在法国称为附属问题。附属问题的管辖权受两个原则的支配：一是先决问题原则。即将附属问题作为先决问题由原本诉讼的法院决定，附属问题的管辖权没有独立的存在，而是合并在原本诉讼案件本身管辖权内，作为先决问题，由原本诉讼案件管辖的法院决定，以保持诉讼案件管辖权的完整。但值得注意的是，这个原则仅适用于同一系统的两个法院之间，即适用于普通法院系统两个法院之间，或行政法院系统两个法院之间。二是审判前提原则。即将附属问题作为案件的前提，普通法院或行政法院在审判中遇到附属问题时，应将此问题移交另一审判系统中有管辖权的法院决定。这个规则适用于不同法院系统之间的附属问题才可作为审判的前提问题。法国对行政诉讼中的附属问题和司法审判中的附属问题是加以区分的，对于行政诉讼中的附属问题全属审判前提问题，由普通法院审理决定；司法审判中的附属问题有的是审判前提问题，由行政法院决定。有的是先决问题由受理该诉讼案件的普通法院决定。 那么，普通法院可以对哪些行政行为直接进行判断，无需由行政法院审查呢？依据法国的判例，对于行政机关实施的暴力行为普通法院有管辖权。那么，什么是暴力行为呢？“暴力行为是指行政机关严重地、明显地违反法律、损害公民的财产权和基本自由的物质的执行行为。” 法国法中所指行政机关暴力行为，相当于德国法和日本法中的无效行政行为。对于暴力行为以外的行政行为，无论是行政条例，还是行政处理，普通法院均无权判断其合法性，而必须由行政法院裁决。 此外，在法国，行政赔偿由行政法院管辖。“一切行政主体的赔偿责任，在法律没有规定时，都适用相同的法律制度，受行政法院管辖。不适用民法上的赔偿责任规则。”
　　德国 在德国，其法院结构较其他国家复杂得多，法院的设置五花八门，包括宪法法院、普通法院、行政法院、劳动法院、社会法院、财政金融法院等。另外，联邦各州还设有宪法法院。而民事争议和行政争议分别由普通法院和行政法院依照各自的程序审理。在普通法院和行政法院出规类似法国的附属问题时，采取的作法与法国略有差异。根据德国《行政法院法》第94条规定：“对受诉争执的判决的一部或全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系是另一具有诉讼系属的案件标的，或须由另一行政机关做出确认的，法院可以将诉讼中止，直至另一诉讼的审结或行政机关做出所有决定。符合诉讼集中原则时，法院也可以根据申请将诉讼中止，以便对程序或形式瑕疵做出补正。”但是，在行政行为无效时，根据《联邦德国行政程序法》第43条第3款“无效行政行为始终不产生效力”的规定，普通法院可以否定其效力。“特别严重瑕疵的行政行为根据法律本身无效，无需撤销或确认其无效，这一点向来就有共识，这种行政行为根本无效力可言，关系人以及其他人，法院和行政机关可以而且必须不理睬它。” 在国家赔偿诉讼中，当行政行为成为民事诉讼先决问题、并经行政法院判决确定者，民事法院应受其判决约束。若先决问题未经行政法院判决，民事法院应自行做出判断。若当事人已起诉至普通法院，并不得就此先决问题请求行政法院确认行政行为是否违法。 由此可见，德国的民事审判权作用范围较法国明显有所扩张。
　　日本 在日本，虽不存在二元结构能司法系统，行政案件由普通法院审理。但民事争议诉讼和行政争议诉讼适用不同的程序、分别由不同的审判庭来处理。对于民事争议与行政争议相交织的案件确立的是当事人诉讼的原则。日本的当事人诉讼包括两种情况：一种是实质性的当事人诉讼，即公法上的当事人诉讼，是有关对等当事人之间在公法上的法律关系的诉讼。如行政法上的损失补偿请求诉讼，公务是请求给与薪金诉讼等公法上的金钱支付请求诉讼。 另一种是形式性的当事人诉讼，即“关于确认或形成当事人之间的法律关系的处分或裁决的诉讼，但根据法令规定以其法律关系当事人的一方为被告人的诉讼。”如有关土地征用者与被征用者之间的补偿纠纷的诉讼便是。在形式当事人的诉讼中，相对人以民事争议的对方当事人为被告，而不是以行政主体为被告，但行政主体应当作为第三人参加诉讼，法院在审理民事争议的同时解决行政行为的合法性问题，它主要适用民事诉讼的程序和判决，但必要时也适用行政诉讼的规定，法院的判决对民事争议的主体和行政主体均有约束力。 日本的当事人诉讼能够较好地解决民事争议与行政争议的交织问题。对于国家赔偿的诉讼，日本是采用民事诉讼的方式进行的。在国家赔偿诉讼中遇到行政行为的效力问题时，没有必要经过行政行为的撤销诉讼，当事人可以直接提起该请求，不受公定力和不可争力等行政行为的法律效力的妨碍。
　　台湾 我国台湾地区对于民事诉讼中行政争议成为先决问题的解决有明确的法律规定。台湾的“行政诉讼法”第12条规定：“民事或刑事诉讼之裁决，以行政处分是否无效为据者，应以行政争讼程序确定之。前项行政争讼程序已开始者，于其程序确定前，民事或刑事法院应停止其审判程序。”但是，我国台湾地区在民事诉讼的司法实践中对于无效行政行为采取与德国和日本相同的做法，“依无效之行政处分，而赋予权利时，任何人均无尊重其权利之必要，若发生侵害权利诉讼，民事法院亦得依独立之见解，宣告其权利无效。” 即是说台湾地区民事法院可以直接否定无效行政行为，无须提交行政法院。在我国台湾地区向普通法院提起国家赔偿诉讼的，依据台湾“国家赔偿法”第12条的规定，“损害赔偿之诉，除以本法规定外，适用民事诉讼法之规定。”可见，我国台湾地区普通法院受理国家赔偿案件，遇到行政行为的审查问题是不需要移交行政法庭审查的。
　　三、民事附带行政争议诉讼的审查范围和条件
　　㈠ 民事诉讼附带可审查行政争议的案件类型
　　总结我国以往民事诉讼附带行政争议解决的经验，借鉴域外民事诉讼附带问题解决的办法，我国的民事诉讼附带解决行政争议的类型应是：
　　⒈民事诉讼与附带的行政登记行为关联的交叉案件。因为在民事法律关系中，有的民事主体资格的取得并不是自然存在的，而是要经过行政许可或者行政确认使民事法律关系的主体取得资格。例如《公司法》第6条规定“设立公司，应当依法向公司登记机关申请登记。符合本法规定的设立条件的，由登记机关分别登记为有限责任公司或者股份有限公司；不符合本法设立条件的，不得登记为有限责任公司或者股份有限公司。”如果当事人就民事主体资格引发民事争议提起民事诉讼，那么，行政登记行为则可能成为民事诉讼附带的行政争议。
　　⒉民事诉讼与行政确认的行为关联的交叉案件。行政确认，是指行政机关依法对相对人的法律地位、法律关系或者有关的法律事实进行甄?e，予以确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。 由于行政确认行为是对公民、法人和其他组织间的法律地位、法律关系、或者有关的法律事实进行甄别，因而，往往会在当事人间创设或变更为一种新的权利、义务关系。如果当事人就权利义务关系产生争议发生民事诉讼，则行政确认争议会作为民事诉讼附带解决的争议。
　　⒊民事诉讼与行政许可行为相关联的交叉案件。行政许可是行政机关根据相对人的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予当事人从事某种活动的法律资格或者实施某种行为的法律权利的具体行政行为。 在现代社会中许多民事活动非经行政许可不得从事。例如，一个企业法人欲从事建筑工程承包，须经过行政许可与确认赋予从事建筑业资格。一个公民欲以律师的身份向社会提供法律服务，须经过行政许可行为取得资格证书，并领取律师工作执照。一个经济组织欲以法人名义对外从事经营活动，须通过工商行政登记的行为领取《企业法人营业执照》。如果当事人因从事某种活动的资格或能力发生民事纠纷，则行政许可行为的争议往往会附带于该民事诉讼活动之中。例如，某乡人民政府批准某甲村民在原祖遗宅基地上盖房，颁发了《宅基地批准通知书》，规划部门给其颁发了《建设工程规划许可证》，某甲在施工建房时遭到了其弟某乙以该宅基有自已的份额为由阻拦，某甲提起民事诉讼民事诉讼，请求法院排除妨碍，某乙则以行政机关颁发的《宅基地批准通知书》和《建设工程规划许可证》不合法为由提出抗辩。该纠纷可适用民事附带行政争议的诉讼解决。
河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府令第193号


《郑州市医疗纠纷预防与处理办法》业经２０１０年７月３０日市
人民政府第３１次常务会议审议通过，现予公布，自２０１０年１１月１
日起施行。
　　　　　　　　　　　市　长
二○一○年八月六日
—１—郑州市医疗纠纷预防与处理办法
第一章　总　则
第一条　为有效预防和妥善处理医疗纠纷，维护医疗秩序，保
护患者、医疗机构及其医务人员的合法权益，根据《中华人民共和
国侵权责任法》、《中华人民共和国执业医师法》、《医疗事故处理条
例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条　本办法所称医疗纠纷，是指医患双方对医疗机构的
诊疗行为、诊疗结果及其原因、责任在认识上产生分歧而引发的争
议。
第三条　本办法适用于本市行政区域内医疗机构的医疗纠纷
预防与处理工作。
第四条　市卫生行政部门负责医疗纠纷预防与处理的监督管
理工作，指导、协调医疗机构做好医疗纠纷的预防与处理工作。
市司法行政部门负责对医疗纠纷人民调解工作的指导、监督。
市财政部门负责对医疗纠纷人民调解工作的资金保障与监
督。
公安机关负责对医疗场所的治安管理，并依法处理扰乱医疗
—２—秩序的行为。
民政及其他有关部门应当在各自职责范围内，共同做好医疗
纠纷的预防与处理工作。
患方所在地县（市、区）、乡（镇）人民政府（街道办事处）、工作
单位、基层群众组织应当积极配合做好医疗纠纷处理工作。
第五条　医疗纠纷处理应当遵循预防为主、依法处理、客观公
正、及时便民的原则。
第六条　患方的生命权、健康权、知情权等依法受法律保护。
患方应当尊重医务人员，依法维护自身权益和解决医疗纠纷，
维持医疗机构正常的医疗秩序。
第七条　设立市医疗纠纷人民调解委员会（以下简称医调
委），负责本市医疗纠纷调解工作。
县（市）、区根据实际需要，可以设立医调委，负责相关的医疗
纠纷调解工作。
医调委调解医疗纠纷不得收取任何费用。
第八条　医调委是调解医疗纠纷的专业性社会组织，其设立
应当依法向司法行政部门备案。
医调委的具体组成和工作经费来源由市司法行政部门会同市
卫生行政部门、财政部门另行制定管理办法。
第九条　建立医疗责任保险制度。
市属公立医疗机构应当参加医疗责任保险，鼓励其他医疗机
构参加医疗责任保险。
—３—第二章　预　防
第十条　卫生行政部门应当依法规范医疗机构执业准入，加
强对医疗机构及其医务人员执业行为的监督和管理，依法及时查
处违法执业行为，保障医疗安全，维护患者权益。
第十一条　医疗机构应当按照有关法律、法规和规章规定，加
强自身管理，提高医疗服务水平和服务质量。
第十二条　医疗机构应当建立健全医务人员违法违规行为公
示和责任追究制度、医疗质量监控和评价制度、医患沟通制度、安
全责任制度等有关医疗纠纷预防与处理制度。
医疗机构应当设立患方接待场所和专门负责人员，接受患方
咨询和投诉。
第十三条　医疗机构应当制定医疗纠纷处理预案，并按照隶
属关系报卫生行政部门和所在地公安机关备案。
第十四条　医务人员应当遵守下列规定，预防医疗纠纷的发
生：
（一）严格遵守医疗卫生方面的法律、法规、规章和技术操作规
范；
（二）树立敬业精神，遵守职业道德，保护患者的隐私；
（三）在避免对患者产生不利后果的前提下，如实告知患者病
情、医疗措施、医疗风险及医疗费用等情况，并及时解答其咨询；
（四）按照国家规定书写病历资料，不得隐匿、伪造或者销毁医
—４—学文书及有关资料；
（五）疑似输液、输血、注射、药物等引起不良后果的，与患者共
同对现场实物进行封存和启封。
第十五条　患者及其家属应当遵守下列规定：
（一）遵守医疗机构规章制度，维持医疗秩序；
（二）如实向医务人员陈述病情，配合医务人员进行诊断、治疗
和护理；
（三）按时支付医疗费用；
（四）发生医疗纠纷后，依法表达意见和要求。
第三章　报告与处理
第十六条　卫生行政部门应当指导医疗机构建立健全医疗纠
纷报告制度，规范医疗纠纷报告工作。
医疗机构应当建立、健全医疗纠纷报告制度，并按规定报告医
疗纠纷，不得瞒报、缓报、谎报。
第十七条　医疗机构及其医务人员对发生的医疗纠纷，应当
按规定及时采取措施，防止事态扩大，同时按规定进行调查核实。
第十八条　有下列情形之一的，医疗机构应当及时向公安机
关报警：
（一）停尸、闹丧或者聚众占据、围堵医疗机构场所的；
（二）故意破坏或窃取医疗机构财物和病历、档案等重要资料
—５—的；
（三）妨碍医务人员正常执业，侮辱、诽谤、威胁、殴打医务人员
或者非法限制医务人员人身自由，严重干扰医务人员正常生活的；
（四）其他严重影响医疗秩序的行为。
第十九条　发生医疗纠纷后，医疗机构应当及时启动医疗纠
纷处理预案，并按下列程序处理：
（一）按照要求采取控制措施，防止事态扩大，及时组织专家鉴
定，将鉴定意见书面告知患方，并报卫生行政部门；
（二）在医患双方共同在场的情况下，按照《医疗事故处理条
例》规定封存和启封现场实物及相关病历资料；
（三）告知患方有关医疗纠纷处理的办法和程序，答复患方的
咨询和疑问，引导患方依法解决纠纷；
（四）患者在医疗机构内死亡的，应当按照规定将尸体移放太
平间或殡仪馆。医患双方不能确定死因或对死因有异议的，按照
《医疗事故处理条例》规定进行尸检；
（五）双方协商解决医疗纠纷的，应当在医疗机构专用接待场
所进行。患方来院人数在３人以上的，应当推举代表进行协商，代
表人数不得超过３名；
（六）处理完毕后应当及时向卫生行政部门提交医疗纠纷处理
报告，如实反映医疗纠纷的发生经过及调查、处理情况。
第二十条　卫生行政部门接到关于医疗纠纷的报告后，应当
按照下列程序处理：
—６—（一）责令医疗机构按规定及时采取措施，防止事态扩大，必要
时派人赶赴现场；
（二）积极开展政策宣传和教育疏导工作，引导医患双方依法
妥善解决纠纷；
（三）当事人申请医疗事故争议处理的，按照《医疗事故处理条
例》规定进行。
第二十一条　公安机关接到医疗机构的报警后，应当按照下
列程序处理：
（一）立即组织警力赶赴现场；
（二）开展教育疏导，制止过激行为，维护医疗秩序；
（三）患方拒绝将尸体移放太平间或殡仪馆，经劝说无效的，配
合卫生、民政等有关部门强制移送尸体，清理现场；
（四）依法查处各类违反治安管理的行为。
第二十二条　医疗纠纷发生后，医患双方可以选择以下途径
解决：
（一）双方协商解决；
（二）向卫生行政部门提出医疗事故争议处理的申请；
（三）向医调委申请调解；
（四）依法向人民法院提起诉讼。
医疗纠纷通过前款规定途径得以解决的，保险公司或医疗机
构应当按照有关调解书、判决及保险合同及时向患方支付赔偿金。
第二十三条　医疗纠纷发生后，索赔金额在５０００元以下（含
—７—５０００元）的，由医患双方协商解决；索赔金额在５０００元以上的，医
患双方应当向医调委申请调解，也可以直接选择第二十二条第
（二）项或第（四）项规定的解决途径。
医患双方协商解决或经医调委调解时，医疗机构应当通知保
险公司参加。
第二十四条　新闻机构和记者报道医疗纠纷，应当遵守有关
法律、法规规定，在向医患双方调查核实后，客观公正地报道，正确
发挥舆论监督作用。
第四章　医调委调解
第二十五条　医调委主要履行下列职责：
（一）调解医疗纠纷，防止医疗纠纷激化；
（二）制定医疗纠纷调解工作规程；
（三）宣传有关法律、法规、规章，引导医患双方当事人依据事
实和法律公平解决纠纷；
（四）对调解解决的医疗纠纷，按照医患双方当事人要求，制作
书面调解协议；
（五）向医疗机构提出防范医疗纠纷的意见、建议；
（六）向政府有关部门反映医疗纠纷和调解工作的情况。
第二十六条　医患双方向医调委申请调解，符合规定的受理
条件的，医调委应当及时受理。
—８—有下列情形之一的，医调委不予受理：
（一）当事人已经向卫生行政部门申请医疗事故争议处理的；
（二）当事人已经向人民法院提起诉讼的；
（三）因非法行医而引发的纠纷；
（四）在医疗机构诊疗期间发生的非医疗行为引起的其他民事
纠纷。
第二十七条　医调委受理医疗纠纷后，应当指定１名人民调
解员为调解主持人，根据需要可以指定若干人民调解员参加调解。
当事人也可以自主选定人民调解员进行调解。
第二十八条　医调委调解医疗纠纷应当召集医患双方当事人
在专门设置的调解场所进行。
人民调解员应当分别向医患双方当事人询问纠纷的事实和情
节，了解双方的要求及其理由，根据需要向有关方面调查核实。
第二十九条　人民调解员在调解前应当以口头或者书面形式
告知医患双方当事人调解的性质、原则和效力，以及双方在调解活
动中的权利、义务。
需要进行医疗事故技术鉴定的，医调委应当告知当事人申请
医疗事故技术鉴定。
第三十条　人民调解员因调解工作需要收集查阅相关材料、
询问相关人员、征询专家意见等的，相关单位和人员应当予以配
合。
第三十一条　医患双方当事人均可聘请律师或者委托代理人
—９—参加调解。
医患双方当事人对调解主持人或人民调解员提出回避要求，
理由充分的，调解主持人或人民调解员应当予以回避。
第三十二条　医调委应当自受理医疗纠纷之日起３０日内（不
包含医疗事故鉴定时间）调解完毕。逾期未调解完毕，医患双方同
意延期的，可以再延期１个月。到期仍未达成调解协议的，视为调
解不成。
调解不成的医疗纠纷，医患双方可以选择本办法第二十二条
第（二）项或第（四）项规定的解决途径。
第三十三条　医调委调解医疗纠纷时，保险公司可以参与医
疗纠纷调解的调查、调解及评估等工作。
第三十四条　经调解解决的医疗纠纷，按照医患双方当事人
要求，制作书面调解协议。医患双方应当自觉遵守并履行调解协
议。
第五章　法律责任
第三十五条　医疗机构违反本办法规定，有下列行为之一的，
由卫生行政部门依据有关法律、法规、规章进行处罚；情节严重的，
对负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予处分：
（一）未按规定建立健全医疗纠纷预防和报告制度的；
（二）未制定医疗纠纷处理预案的；
—１０—（三）医疗纠纷发生后，未及时启动预案或未按照预案规定进
行处理的；
（四）瞒报、缓报、谎报医疗纠纷的；
（五）法律、法规、规章规定的其他违法行为。
第三十六条　医务人员违反医疗卫生法律、法规、规章规定或
者技术操作规范，导致医疗纠纷发生并造成严重后果的，由卫生行
政部门依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条　患方有本办法第十八条规定的行为之一的，由
公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责
任。
第三十八条　人民调解员在调解医疗纠纷过程中，违反有关
法律、法规、规章规定，弄虚作假、徇私舞弊、收受财物、损害一方利
益的，由医调委取消调解资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十九条　卫生行政部门及其工作人员违反本办法和有关
法律、法规、规章规定的，依照有关法律、法规、规章规定给予处理；
构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章　附　则
第四十条　本办法自２０１０年１１月１日起施行。
—１１—主题词：卫生　医疗　命令
　分送：各县（市）、区人民政府，市人民政府各部门。
市委各部门，郑州警备区，驻郑各单位。
市人大常委会办公厅，市政协办公厅，市法院，市检察
院。
　郑州市人民政府办公厅２０１０年８月９日印发