张守文 北京大学法学院 教授

四、分配结构调整的财税法理论提炼

分配结构的财税法调整，需要有理论的指导和支撑，需要体现相应的理念和价值追求，以确保分配结构调整与财税法制度建构的系统性、科学性和内在一致性。为此，财税法理论应当有一个重要的组成部分，即分配理论，[1]以及更为具体的有关分配结构调整的理论。但从总体上说，以往的财税法研究对此几乎未予关注，因而需要结合前面的有关探讨，结合财税法的制度实践，进一步提炼财税法领域的分配理论，以及更为具体的分配结构调整的理论。事实上，在财税法的分配理论中，分配结构调整理论是核心，因为整个财税法的制度安排或制度调整，在一定意义上都是围绕分配结构的调整展开的，由此视角可以对整个财税法的理论和制度进行考察和解析。

结合前面的理论探讨与现实的制度实践，可以提炼出财税法理论中的分配理论，作为分配结构调整的财税法理论基础，具体包括关联理论、功用理论、目标理论、适度理论、系统理论、范畴理论，等等。现分别简析如下：

第一，关联理论强调，分配与制度的关联以及分配结构与财税法调整的关联，是运用财税法调整分配结构的重要基础；没有上述关联，财税法的调整就不可能影响分配结构。如前所述，财税法规定的大量分配制度，对分配结构的形成和变革具有重要影响；同时，财税法对于各类主体收益分配权的配置，会直接决定分配结构的合理性。要优化分配结构，就必须在财税法上合理地配置收益分配权。关联理论着重解决的是“对分配结构进行财税法调整”的必要性和可行性的问题，强调要不断优化财税法上的收益分配权配置。

第二，功用理论强调，财税法对分配结构调整具有特殊功用。前面的探讨表明，对于分配结构的调整，不同类型法律的功用各不相同：传统法对于初次分配的调整功用往往更大；而现代法对于再分配的调整功用则更为突出。若从宏观调控角度把财税法归入经济法，则其解决再分配问题的功用更引人注目。此外，由于财税法的调整同样会影响初次分配的相关要素，因而其对于初次分配的功用不可忽视。在分配结构的调整方面，财税法的功用更为特殊，作用的空间更为广阔。

第三，目标理论强调，财税法作为典型的分配法，其主要目标就是通过规范分配行为、保障分配权益，来实现宏观调控和资源配置的效益，保障经济公平和社会公平，从而促进经济与社会的良性运行和协调发展。而分配结构的调整，同样应当有助于提高宏观调控和资源配置的效益，保障和促进公平与正义，推进经济稳定增长与社会和谐稳定。可见，分配结构的调整应当与财税法的调整目标保持一致。

财税法的目标既与其前述的功用直接相关，也与财税法的特定价值密不可分。诸如公平、效率、秩序、正义等价值，对于分配结构调整同样非常重要。通过财税法的有效调整，实现分配结构的优化，应当更加有助于增进分配公平，提高分配效率，保障分配秩序，从而实现分配正义。

第四，适度理论强调，分配一定要适度，要“成比例”。亚里士多德在谈到分配的公正时认为，“公正必定是适度的、平等的”，强调“分配的公正在于成比例，不公正则在于违反比例”。[2]分配结构的调整，与宪政理论、人权理论、宏观调控理论等直接相关，无论基于限制政府权力、保障基本人权，还是基于保障调控实效的考虑，财富或收入的分配都必须适度，尤其不能给国民造成不应有的侵害，应当努力把对国民的影响降到最小。

适度理论中还蕴含着一些指导分配结构调整的重要思想。例如，基于政府提供公共物品的定位，政府不能与民争利，其收入能够满足公共物品的提供即可，而无需在整个国民收入中占比过高。此外，在国家征收比例方面，要实现“富国裕民”或“民富国强”的目标，就必须真正“裕民”，实现“民富”，国家在财富的征收方面就不能伤及“财税之本”。依据著名的“拉弗曲线”（Laffer Curve）所体现的“拉弗定律”，一国课税必须适度，不能税率过高，更不能进入课税禁区，必须使税负合理，以涵养更多的税源。从制度实践来看，体现这一重要思想的美国《1986年税制改革法》，[3]为世界范围内的税法改革提供了重要的思路。我国有关“宽税基、低税率”的主张甚多，其实就是适度思想的体现。类似地，德国联邦宪法法院在审判实践中形成的“半数原则”，[4]强调私有财产应以私用为主，其负担的税收不应超过其应有或实有收益的“半数”，以更好地保障私人产权。在这一过程中，确立良性的“取予关系”非常重要，[5]它是国家与国民之间良性互动的前提和基础，也是政府合法化水平不断提高的重要基础。

适度理论与上述的目标理论也密切相关，它强调在实现目标的手段方面，无论是分配结构的调整，还是财税法的调整，都应当强调适度；只有分配适度，才能实现公平、公正，才能形成良好的分配秩序，各类主体及其行为才可持续。

第五，系统理论强调，分配问题非常复杂，无论是对分配结构的调整，还是通过财税法来解决分配问题，都需要从整体上系统地考虑。事实上，财税法解决分配问题，需要财税法内部各类制度的配套；同时，要全面解决分配结构的调整问题，财税法仍有很大局限性，需要不断完善自身的法律结构，实现分配结构与财税法自身结构的“双重调整”，[6]加强与其他相关法律制度的协同，以更好地规范分配关系，形成良好的分配秩序。

此外，系统理论还强调，财税法上的收益分配权配置，直接影响相关的分配结构，以及财税法的调整功能，因此，必须关注收益分配权结构的合理性，并对相应的财权或税权结构进行动态调整，以更好地实现财税法系统的功能。

第六，范畴理论强调，财税法中的大量制度都是在规定分配主体、分配行为、分配权利、分配义务、分配责任，并通过这些分配制度的安排，来解决分配问题，防止分配失衡，确保分配秩序，实现分配公平和分配正义，从而形成了一系列重要的“分配”范畴。这些范畴对于构建财税法学较为系统的分配理论非常重要。与此同时，通过构建分配范畴体系，可以重新审视整个财税法和财税法学，从而有助于更好地理解：为什么“财税法是分配法”以及为什么“分配是贯穿整个财税法学的重要线索”，等等。

以上只是对分配结构调整影响较大的几类重要分配理论的简要解析，其实，上述理论的内容是非常丰富的，不仅对分配结构调整具有重要意义，而且对于完善现行的财税法制度，推进分配结构的优化，亦具有重要价值。为此，有必要结合上述理论，探讨针对各类现实分配问题的财税法调整问题。

五、针对现实分配问题的财税法调整

调整分配结构，促其不断优化，应着力解决宏观上的分配结构失衡问题，以及现实中突出存在的分配差距过大、分配不公等分配问题。为此，需要针对上述各类问题，结合上述的分配理论，调整财税法的内部结构，改变不合理的权利配置，全面推进财税法具体制度的完善，实现财税法的有效调整。

（一）针对分配结构失衡问题的财税法调整

分配结构的失衡，是财税法调整应予解决的重大问题。财税法的制度完善，尤其应针对重要的、特殊的分配结构来展开。例如，政府、企业、个人三大主体所构成的“三者结构”历来备受重视；同时，高收入者、中等收入者、低收入者所构成的“三者结构”也引起了社会各界的关注。针对这两类“三者结构”，在财税法上应当合理界定各类主体的收益分配权，并在制度设计上予以公平保护。

如前所述，近些年来，居民收入在国民收入中的占比，以及劳动报酬在初次分配中的占比都相对偏低。这“两个比重”偏低的问题，作为分配结构失衡的重要体现，已经引起了国家和社会各界的高度重视。我国在2007年10月就提出要“提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。近几年来，“合理调整收入分配关系，努力提高两个比重，尽快扭转收入差距扩大趋势”已成为普遍共识，并已被列入《“十二五”规划纲要》。在未来相当长的时期，如何提高“两个比重”，既是分配结构调整的重要使命，也是财税法调整的重要目标。

1.居民收入占比过低的财税法调整

针对居民收入在国民收入中占比过低的问题，应当在财税法的调整方面作出诸多重要安排，通过多种影响再分配的法律手段，不断提高居民收入的数额，以及居民收入在国民收入中的占比。

在提高居民收入数额方面，可用的财税法手段颇多。例如，通过实施转移支付制度，加大财政补贴、社会保障方面的数额，可使居民收入得到提升，真正做到“用之于民”；通过各类税法制度的调整，可适当降低居民的税负水平，真正做到“多予少取”，从而在实质上扩大居民的可支配收入，等等。

在提高居民收入数额的同时，尚需通过财税法的调整，在整体上提高居民收入的占比。进入21世纪以来，我国财政收入连年大幅高于GDP的增速，在整体国民收入中的占比逐年攀升，已受到不少诟病。如何通过财税法制度的完善，形成国家与国民合理的收入分配结构，以确保收入分配秩序，解决现行财税制度的“过度征收”问题，已经迫在眉睫。

上述财政收入连年大幅增收的现象，有多方面的经济和法律原因，其中，各种类型的“重复征税”是较为重要的法律原因。无论是税制性的重复征税，还是法律性的抑或经济性的重复征税，都会严重损害国民权益，影响相关主体的有效发展。近年来全球性的通货膨胀在持续走高，我国国内的通胀问题也十分突出。面对节节攀升的CPI，人们惊奇地发现，重复征税的问题已经成为导致物价上涨过快的重要诱因。因此，对于税制性重复征税，必须考虑税制的整体优化，必须加强税收立法的协调和统合。当前，财税法律制度不协调导致的不合理的税制性重复征税，以及由此引发的税负过重问题，直接影响了居民收入水平的提高和整体占比，解决此类重复征税问题，应当是完善现行财税制度的一个重点。

甘肃省酒泉市人民政府办公室


酒泉市人民政府办公室关于印发酒泉市工程技术研究中心管理暂行办法的通知

酒政办发〔2010〕94号


各县（市、区）人民政府，市政府有关部门、驻酒有关单位：
　　《酒泉市工程技术研究中心管理暂行办法》已经2010年4月29日市政府第4次常务会议讨论通过，现印发你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　二○一○年五月十九日

　　酒泉市工程技术研究中心管理暂行办法

　　第一条　市级工程技术研究中心（以下简称工程中心）是我市技术创新体系的重要组成部分。为了加强对工程中心的建设与管理，充分发挥工程中心在强化共性技术、关键技术方面的工程化与产业化，提高对行业的技术扩散和辐射作用，根据国家和省上有关规定，结合酒泉实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于市本级行业工程中心的组建、审批、评估。
　　第三条　工程中心是由依托单位设立的具有自我良性发展机制的科学技术研究开发机构。工程中心应依据国家有关法律、法规的规定办理企业法人登记或民办非企业单位登记。
　　第四条　工程中心设立应遵循“市场导向、突出优势、合理布局、优胜劣汰、滚动发展”的原则，以行业骨干企业和科技型企业为建设主体，主要依托企业、科研单位、高等学校组建。
　　第五条　酒泉市科学技术局（以下简称市科技局）对市级工程中心实行统一管理。
　　第六条　市级工程中心的主要任务是:
　　（一）围绕全市社会经济发展需要，立足特色优势产业，通过行业共性技术和关键技术的研究与开发，提升行业整体技术水平。
　　（二）为企业、高校、科研院所合作提供研究开发平台，探索产学研结合的新模式，促进企业自主创新，加快企业新产品开发，加快科技成果转化，增强企业的核心竞争力。通过成果的辐射、转移与扩散，促进传统产业的技术改造和新兴产业的发展。
　　（三）培养高水平工程技术人员和管理人员，建立在行业领域具有较高水平的技术创新、试验研究和产业化基地。
　　（四）建立开放服务和合作研究有效运行机制，全方位地开展科技合作与交流，积极开展国内外技术引进、消化、吸收与再创新。
　　第七条　工程中心依托单位的主要职责:
　　（一）负责组织实施工程中心组建计划合同规定的各项任务；
　　（二）负责工程中心专家指导委员会和工程中心主任聘任，负责对工程中心资产及经费使用的监督和管理；
　　（三）负责提供工程中心建设和运行所必要的资金、物资、人才和制度保障。
　　第八条　申报组建工程中心的依托单位应当具备以下基本条件:
　　（一）在市内注册具有独立法人资格的企业、事业单位；可以是独立的科研机构或企业，也可以是多个科研单位（包括高等院校）组合起来的群体。联合组建工程中心必须附有联合组建协议书，明确一个主要依托单位，以及各个组建单位在工程中心组建与运行中的权利、义务和责任。
　　（二）具有较完备的工程技术综合配套试验条件，拥有比较完备的检测、分析测试手段或工艺设备。有承担工程技术试验研究任务的能力（包括开发、设计和试验等综合能力），能够提供多种综合性服务。
　　（三）按照现代企业制度建立有效的管理模式，使内部运行管理状况良好。设立相应的工程技术咨询、决策和管理机构，主要负责人明确。设立首席专家岗位，人才队伍结构合理，具有技术水平高、工程化实践经验丰富的学科带头人和工程技术研究开发、试验设计技术人才队伍，有能够承担工程试验任务的熟练技术工人。
　　（四）技术水平在市内同行业中居于领先或先进地位。密切联系一批企业，并与之有良好的伙伴关系，有向这些企业辐射工程技术成果的经验。
　　（五）拥有较强的技术资产和经济实力，有筹措资金的能力和信誉，在组建过程中能保证匹配资金的落实。
　　（六）申报组建工程中心的依托单位必须有规模、有人员、有投入、有能力。
　　1、依托单位为事业性质的，固定资产不得低于50万元；依托单位为企业性质的，上年度固定资产不得低于600万元，近三年年销售收入不低于1000万元。且依托单位具有专门的研究开发机构（包括企业技术开发中心、研究室等）。
　　2、拥有10人以上的研究开发队伍，其中固定研究开发人员不低于50%，高中级技术职称的人员比例不得低于30%。
　　3、依托单位为企业的，研究开发费用不低于销售收入的3%。
　　4、同时应具备下列条件之一：
　　⑴、依托单位近五年承担市级以上科技计划项目2项以上；
　　⑵、具有发明专利1项以上、实用新型专利3项以上；
　　⑶、近三年来研究开发2项以上新产品、新技术、新品种；
　　⑷、已取得准备进入中试的技术含量高的科技成果。
　　第九条　组建市级工程中心按以下程序申报:
　　（一）申报单位填写《酒泉市工程技术研究中心申请书》，提交有关附件材料；主管部门、县（市、区）科技局签署推荐意见，向市科技局提交申请报告和申报材料。
　　（二）市科技局对申报材料初步审查，并进行实地考察。对符合申报条件者编制《酒泉市工程技术研究中心立项可行性研究报告》，提交专家委员会审定。
　　（三）根据专家委员会审定意见，市科技局对符合组建条件的工程中心确认，授予“酒泉市×××工程技术研究中心”称号，颁发牌匾。
　　第十条　经认定组建的工程中心应根据本中心的工作职责和研究内容，按酒泉市科技项目管理办法编制、签定《酒泉市工程技术研究中心项目计划任务书》（以下简称任务书），上报市科技局审定后实施。《任务书》是对工程中心进行考核评估的主要依据。
　　第十一条　工程中心的建设，原则上要充分利用依托单位和成员单位的现有基础和条件，实现资源共享。建设资金和其它科研保障条件由依托单位自筹解决。
　　第十二条　对认定成立的市级工程中心工作业绩突出的，由市政府从科技发展专项资金中给予一定数额的奖励。
　　第十三条　工程中心应加强知识产权保护与管理，实施技术标准战略。
　　第十四条　市科技局负责组建市级工程中心专家委员会。专家委员会参与工程中心的论证、考核、评估工作。
　　第十五条　工程中心应于每年十二月二十日前，将本年度总结、下年度工作计划和相关报表送主管部门审查后报市科技局。
　　第十六条　对工程中心实行动态管理。市科技局组织专家考核委员会每两年对其运行情况及绩效进行考核评估验收。考核评估验收的主要内容是：在行业中的地位、影响及创新开发实力，包括承担重大科技项目的能力，自主知识产权的高技术成果、发明专利或专有技术；基础条件建设与发展，包括工程技术试验条件和工艺设备检测、分析、测试手段，承担综合性工程技术研究、开发和试验任务的能力，拥有稳定的科研资产和经济来源，筹措资金的能力和信誉；新技术新产品的研发；成果转化、工程化、产业化效果与效益；对外开放、技术辐射、技术转移与学术交流；人才队伍与人才培养；技术研究开发投入与整体经济收益等。
　　第十七条　考核评估验收结论分为优秀、合格、不合格三类。评为优秀的工程中心，市科技局在科技计划项目中给予优先支持，并择优推荐申报省级工程技术研究中心。评为不合格的提出整改意见，整改期为6个月，整改期满后复评，复评不合格的撤销其工程中心资格，并由市科技局会同有关部门，收回补助资金和牌子。
　　第十八条　市级工程中心的合并、撤销须经市科技局核准。
　　第十九条　市科技局、财政局在安排科技项目计划时，优先支持列入工程中心建设计划的科技项目。工程中心研制开发的新产品、中试产品优先推荐申报省级或国家级重点新产品计划和其他计划。
　　第二十条　工程技术研究中心统一命名为“酒泉市xx工程技术研究中心”。
　　第二十一条　本办法自发布之日起施行。