惠州市土地储备实施办法
广东省惠州市人民政府
惠州市土地储备实施办法
第一章 总 则
第一条 为加强政府对土地市场的调控能力，盘活存量土地资产，优化土地资源配置，确保土地资产保值、增值，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的土地储备，是指政府对根据城市规划功能确定为经营性的建设用地进行收购、储存、管理、经营的行为。
第三条 惠州市市区规划区范围内的土地储备工作，适用本办法。
第四条 惠州市国土资源行政主管部门主管全市的土地储备工作，惠州市土地储备机构负责办理市区国有土地储备的具体事务。
第五条 市土地储备机构根据经济发展、城市建设和土地市场状况等因素，制定土地储备计划，经市国土资源行政主管部门审核后，报市政府批准实施。
第六条 储备的土地应优先用于符合城镇规划的建设项目。进行房地产、商业、旅游、娱乐等经营性项目建设，应当使用储备土地，其土地使用权必须通过公开招标、拍卖和挂牌方式出让获得。公开招标、拍卖和挂牌交易的具体程序按省、市的有关规定执行。
第七条 市规划建设、财政、房产、计划等有关行政管理部门应依据各自的职责，做好土地储备的相关工作。
第二章 储备土地的范围和补偿
第八条 下列国有土地应当纳入储备土地范围：
（一）为实施城市规划而批准征用和农地转用的土地；
（二）公共利益需要收回的土地；
（三）因单位撤销、解散、破产、产业结构调整、迁移等原因停止使用的行政划拨土地；
（四）公路、矿场等经核准报废的土地；
（五）土地出让等有偿使用合同约定的期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地；
（六）为实施城市规划收回的土地；
（七）政府依法收回的闲置土地；
（八）土地使用权转让中申报价格比标定地价低２０％以上，市、县（区）政府行使优先购买权而取得的土地；
（九）土地使用者申请政府收回的土地；
（十）城市规划区范围内的无主土地；
（十一）其他需要储备的土地。
第九条 非工业区的现有工业用地及工业厂房用地，无论是出让还是划拨地，不改变用途转让或补办出让手续的，以及所有出让用地闲置两年以上的，在进入土地交易市场前，一律先由市土地储备机构进行可行性研究，认为值得盘整收回或收购的，经报市闲置土地盘整工作领导小组讨论同意后依法有偿收回，进入市土地储备机构储备。
第十条 纳入储备范围的土地，由市政府统一收回储备，原土地使用权人不得自行处置和拒绝收回。
第十一条 储备土地可采取下列方式：
（一）征用。根据土地管理法律法规的规定将集体土地征收转为国有建设用地；
（二）收购。根据原土地使用权人的投入情况进行货币补偿，同时收回土地使用权；
（三）异地置换。根据原土地使用权人的投入情况，在另一地段置换同等价值的土地，同时收回原土地使用权；
（四）收回。依法应收回的土地，按有关法律法规的规定收回。
第十二条 土地使用权收回、收购的补偿原则：
（一）以出让方式取得土地使用权的，按以下两种情况补偿：
１、经市政府确认为闲置的土地，原则上无偿收回，但原缴交给政府的有关规费及经有资质的评估机构评估后的土地投入，经市政府同意后给予适当补偿；
２、因城市规划调整需收购收回的土地，在批准建设期内的，按原批准用途经有资质的土地评估机构评估后的地价予以补偿。
（二）以划拨方式取得的土地使用权，按规定支付的征地成本予以补偿，涉及工程投入的，经有资质的评估机构评估后予以补偿。
（三）建（构）筑物的补偿，按同类建（构）筑物的重置价乘以建筑成新或扣除折旧金额，并经有资质的评估机构评估后予以补偿。
上述各项费用均不计利息，工程投入额按市政府有关土地盘整的政策执行。所需支付的各项费用和工程投入额需经市财政部门审核确认。
第三章 土地储备的程序及前期开发利用
第十三条 收购、收回储备土地按以下程序进行：
（一）储备土地的认定。
１、对土地使用权人申请收回的用地由申请人携有关资料向市国土资源行政主管部门提出申请，经批准后由市土地储备机构具体组织实施；
２、经市政府批准收购、收回的用地，由市国土资源行政主管部门向原土地使用权人发出收购、收回通知，原土地使用权人按通知要求向土地储备机构提供有关资料，由市土地储备机构具体组织实施；
（二）被收购、收回的土地的原用地单位需提交下列资料：
１、土地收购申请书；
２、营业执照和法定代表人身份证明；
３、授权委托书；
４、国有土地使用证、房屋所有权证或权属证明材料；
５、取得土地使用权时缴交税费的单据；
６、土地平面图；
７、主管部门的意见；
８、其他需提交的材料。
（三）调查与评估。市土地储备机构对申请人提供的土地状况、地上附属物权属、土地面积、地上附属物占地面积、区域范围、土地用途等情况进行实地调查核实，对土地投入状况进行核算或委托有资质的评估机构评估。
（四）征询意见。市土地储备机构对申请收购、收回的土地向市规划建设行政主管部门征询规划意见。
（五）拟订补偿方案。由市土地储备机构根据调查评估结果及规划意见，拟订土地使用权收购、收回补偿方案。
（六）方案报批。收购、收回补偿方案经市国土资源行政主管部门审核后，报市政府批准。
（七）组织实施。收购方案批准后，由市土地储备机构与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。按收购合同的约定，市土地储备机构向原土地使用权人支付补偿金额，原土地使用权人交付土地，并共同向市国土资源部门、房产管理部门申请权属变更登记手续。
第十四条 《国有土地使用权收购合同》应包括以下内容：
（一）收购土地的位置、面积、用途及权属依据；
（二）土地收购补偿费用数额及其支付方式和期限；
（三）交付土地的期限和方式；
（四）双方约定的其他权利义务；
（五）违约责任；
（六）纠纷的处理。
第十五条 市土地储备机构可对储备的土地进行前期开发利用。
（一）前期开发。储备土地出让前，完成储备土地地上建筑物及附属物的拆迁、土地平整等前期开发工作。
（二）土地利用。储备土地暂不出让时，土地储备机构可将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途等形式进行经营。所得收益视同土地出让收入纳入财政管理。
第四章 土地储备的资金运作和财务管理
第十六条 土地储备资金由市土地储备机构设立专户，专款专用，资金的使用受市国土资源行政主管部门、财政部门和审计部门的指导和监管。
第十七条 土地储备资金的来源：
（一）市财政拨付给市土地储备机构的土地储备专项资金；
（二）按储备土地出让收益的１０％提取土地储备资金，逐渐减少银行贷款，降低成本；
（三）金融机构贷款；
（四）其他来源。
土地储备资金均应纳入市财政专户管理。
第十八条 下列费用应计入相关地块成本，进行会计核算：
（一）新征土地的补偿、拆迁等各项费用；
（二）收购、收回土地时应支付的各种补偿费用及评估、测绘等费用；
（三）储备土地的前期开发、整理、利用及信息发布等费用；
（四）储备土地出让前的规划方案、评估等费用；
（五）委托土地交易机构实施储备土地招标、拍卖和挂牌出让的交易费用；
（六）收购该地块的贷款利息；
（七）其他相关费用。
第十九条 市土地储备机构使用银行贷款时应控制风险，制定贷款和还款计划，从土地出让收入中优先拨付用于偿还贷款本息。
第二十条 市土地储备机构储备土地的出让收入应纳入市财政管理，全额上缴市财政专户，不得从土地出让收入中坐支成本、费用。土地储备所需支付的成本费用由市财政部门核拨。
第二十一条 因实施城市规划或公用、公益设施建设等政府行为而无偿划拨储备土地或所收地价低于土地储备成本的，经市政府批准，缺口资金可由市土地储备中心垫付，从土地储备专项资金中支付，作为上交资金。
第五章 惩 处
第二十二条 对纳入土地储备范围的国有土地，原土地使用权人拒不服从收购储备的，由市政府按有关法律法规的规定无偿收回。
第二十三条 对纳入土地储备范围的国有土地，原土地使用权人未经批准，擅自转让土地使用权及其地上建筑物、构筑物的，由市国土资源行政主管部门会同有关部门依法处理。
第二十四条 市土地储备机构工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第二十五条 各县、区的土地储备管理可参照本办法执行。
第二十六条 本办法自２００３年９月１日施行。
浅谈我国缓刑制度的弊端、适用现状及对缓刑制度的几点设想
程 超
缓刑制度是我国一项重要的刑罚制度，它体现了惩罚和教育相结合，依靠专门机关与贯彻群众路线相结合的方针、政策。正确适应缓刑制度，不仅能够避免短期自由刑的弊端，利用社会力量鼓励犯人改过自新，节约司法资源，而且有利于家庭稳定，社会安定，减少社会矛盾，有利于构建社会主义和谐社会。
一、我国缓刑制度的适用现状
1．97年修订新刑法实施以来，总体上缓刑案件适用较多，适用范围较广，并呈上升趋势。以某基层院为例，2005年下半年起诉到法院的刑事案件为94件146人，判处缓刑的为45件57人，占起诉案件的47.8%，其中交通肇事案件为18件18人，故意伤害案件为10件10人，盗窃、诈骗财产类案件为7件14人，职务犯罪为6件8人。此外还有收购赃物、危险物品肇事等案件。从判决结果来看，缓刑已广泛适用于刑法分则除危害国家安全犯罪的各章犯罪之中，缓刑适用涉及的罪名有60余个，绝大多数是过失或轻型犯罪，但也有强奸、抢劫等性质严重的犯罪因具有法定从轻、减轻情节而被适用缓刑的。其中，侵犯财产罪、侵害公民人身权利、民主权利罪、危害公共安全罪、贪污、贿赂等职务犯罪四类案件占据了适用缓刑案件中的绝大部分。盗窃、诈骗等财产类案件适用缓刑较多，主要是因为这类案件在各类犯罪中所占比例较高，且其中青少年犯、初犯、偶犯占有相当大的比例，本着教育、挽救的原则，对其中相当比例的犯罪分子适用了缓刑。因民事纠纷引发且被害方有一定过错责任的轻伤害案，案发后被告人一般能积极赔偿被害方损失，从化解矛盾、维护社会稳定出发，实践中也较多适用了缓刑。近年来，由于机动车辆的急剧增加，对驾驶员的培训过于放松，交通肇事案件几乎占据了危害公共安全犯罪的绝大部分，交通肇事案因属过失犯罪，主观恶性小，对经济损失进行弥补后容易取得人们的宽恕，实践中适用缓刑也较为普遍。窝赃、销赃是贪利性犯罪，其犯罪依附于他人的犯罪而衍生，主观恶性相对较小，实践中宜以教育为主、惩罚为辅，故对其较多适用缓刑也体现了宽严相济的刑事政策。
2．职务犯罪的判处有滥用缓刑的趋势。最新一期《南风窗》提供数据显示：据广西检察机关的有关调查统计，2001年－2005年，广西各级法院对职务犯罪作出生效判决为3102件3630人，其中缓刑判决1765人，占总被告人的48.6%，免刑判决293人，占8.1%。也就是缓免刑占56.7%。如前述某基层院2005年下半年起诉到法院的职务犯罪案件是9件10人，判处缓刑的为6件8人，占案件总数的66.7%。很显然，缓刑大幅度适用于职务犯罪案件，已经影响到反腐败斗争的力度。
4．缓刑执行流于形式，监管几乎处于失控状态。我国刑法规定人民法院判处缓刑后，将缓刑犯交由公安机关执行，由公安机关对缓刑罪犯予以考察、监督和管理，如果罪犯在缓刑考察期间有违反法律及有关行政法规规定的情形后，应及时向人民法院建议，撤消其缓刑判决。但在实践中，缓刑的执行情况却不尽如人意，真正对判处缓刑的罪犯建立考核档案的为数很少，一些基层派出所或者没有建立考核档案，或者工作仅停留在台帐资料上，被判处缓刑的罪犯也极少到当地派出所进行汇报，派出所也没有对这些罪犯实施监督考察，使对缓刑犯的监管处于失控状态，一些犯罪分子刚宣告缓刑就不知去向，。如果他们不犯新罪再被抓获，就万事大吉。即使他们违反法律、行政法规或者国务院有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，由于无人负责，也不会被撤销缓刑。考验期满后， 亦无人通知他们原判刑罚已被撤消，不再执行。
3．未成年人犯罪案件判处缓刑比例有所上升。2005年下半年某基层院起诉到法院的青少年案件是31件49人，判处缓刑的是15件25人，占起诉案件的48%。未成年人犯罪是法定从轻或减轻情节，司法实践中减轻处罚的较多，如果再有自首、从犯等从轻情节，法院一般都会判处缓刑。在适用缓刑的未成年人犯罪中，法定刑在三年以上但由于具有法定减轻情节而适用缓刑的，也有一定比例。近年来“两高”司法解释中也体现出对未成年犯从轻处罚并尽可能地适用缓刑的趋向，2006年1月23日实施的《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中就明确规定符合《刑法》第七十二条第一款规定即适用缓刑条件，又具备初次犯罪、积极退赃或赔偿被害人经济损失 、具备监护、帮教条件的未成年被告人应当宣告缓刑。相信此后，未成年犯缓刑判决比例会有所提高。
二、我国现行缓刑制度的弊端
1．适用缓刑条件的规定过于原则，难以操作。
法律规定“对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑。”法官对被告人定罪量刑，必须根据其犯罪情节和悔罪表现，认为“适用缓刑确实不致再危害社会的”才能适用缓刑。从理论上将，这是适应缓刑的实质要件和核心内容，而如何判断“适用缓刑确实不致再危害社会”，法律未作进一步规定，在我国的司法实践中，是否适用缓刑完全由人民法院作出决定，由于“确实不致再危害社会”没有统一的衡量标准，因而有的考虑被告人犯罪的情节和案发后的悔罪表现、被害人的态度等等，在认定悔罪表现方面也大都将被告人是否具有法定从轻情节（如自首、立功、从犯、未成年人）、是否退赃退赔或赔偿被害人损失、是否缴纳罚金等作为衡量因素，有的甚至将被告人不适宜监禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需赡养老人、抚养子女）等一些与被告人相关联的客观因素作为适用缓刑因素考虑。有些被告人亲属为了能使被告人适用缓刑，免受监禁，表示愿意多交罚金、多赔偿损失，以金钱的付出来体现被告人的悔罪态度，使之成为缓刑的交换条件；有些单位组织出于被告人亲属的种种关系，碍于情面，不切实际地乱出证明，一概证明被告人表现良好。这些现实存在的情况，并不能表明被告人悔罪的真实性，也不能如实反映适用缓刑的客观条件，给法官提供了种种假象，导致了法官在考虑对被告人适用缓刑时出现偏差。从笔者了解的情况看，目前基层人民法院在适用缓刑制度时还存在以下一些问题：
（1）罚金型缓刑。所谓罚金型缓刑，就是基层人民法院在适用缓刑制度时往往把被告人是否交纳罚金和交纳罚金的多少作为先决条件来考虑。即被告人只要交纳了一定数量的罚金，其量刑结果可能是拘役或三年以下有期徒刑的就适用缓刑，否则，就不适用，如盗窃、诈骗等侵财型犯罪。以罚金交纳与否为条件确定是否适用缓刑，在基层人民法院是一个较为普遍的现象，一方面是它有个具体的标准，好操作且容易掌握；另一方面是基层人民法院所在辖区的政府财政部门，往往给法院下达罚金指标，用于充当财政收入或办公经费的奖励，使人民法院觉得“有利可图”。因此，用罚金交纳情况作为适用缓刑的标准也就师出有名了。
（2）赔偿型缓刑。所谓赔偿型缓刑，就是基层人民法院在适用缓刑制度时往往把被告人是否赔偿被害人经济损失作为先决条件来考虑。即只要被告人赔偿了被害人的经济损失，被告人量刑有可能是拘役或三年以下有期徒刑的，就可以适用缓刑，反之即使量刑幅度是拘役或三年以下有期徒刑的也不适用缓刑，如轻伤害案件、交通肇事案件。这是因为：一方面，同罚金一样，有具体的数字，好操作、易掌握；另一方面，一些遭受经济损失的被害人，为了能使自己的经济损失得到弥补，往往将赔偿其经济损失作为接受对被告人从轻处罚的前提条件，即如果得到了赔偿，便要求法院对被告人从轻处理，若得不到赔偿，就要求法院从重处罚。法院在适用缓刑时，不能不考虑被害人的利益和要求。因此，将被告人是否赔偿被害人的经济损失作为缓刑条件也是一个无可奈何的办法。
（3）权钱交易型缓刑。所谓权钱交易型缓刑，就是刑事审判人员直接把是否适用缓刑作为自己的权利工具，暗中实行权钱交易，即你拿钱来，我就想方设法适用缓刑，否则，就不适用。这是基层人民法院在适用缓刑时的一种最可怕的腐败现象。
（4）关系型缓刑。所谓关系型缓刑，就是刑事审判人员在适用缓刑时，办关系案、人情案，任意行使自由裁量权。对于上级领导、亲朋好友交待的案件，想方设法，创造条件，适用缓刑。
2．未能体现对未成年人犯罪从宽处罚的精神。
对未成年人犯罪立足挽救，注重感化教育，已成为共识和世界司法发展趋势。我国八十年代中期以来，各地基层法院纷纷成立了专门审理未成年人犯罪的法庭或者合议庭，并将尝试成立少年法院，专门审理未成年人案件，加强对未成年人的保护。但现行缓刑制度未能体现出对少年犯这一宽大的政策和精神。从我国的实际情况看，对未成年犯扩大适用缓刑有着广泛的基础，主要在于未成年犯自身特殊的生理、心理原因，检察机关设立的青少年维权岗，法院专门的少年法庭的尝试，其目的就是为了帮助、挽救失足青少年，但现行刑法未能就此作出专门规定。笔者认为对未成年犯扩大适用缓刑的办法是：对被判处拘役、3年以下有期徒刑的未成年犯 ，只要不是危害国家安全、累犯、惯犯，主观恶性不深，犯罪后有悔罪表现的，均适用缓刑。
3．缓刑裁量缺乏有效的监督。
这体现在两个方面：一是缺乏有效的法律监督。目前，在司法实践中适用缓刑时，主要是赖于法官的认知和判断。由于立法上的原因，在适用缓刑的问题上，检察院与法院两家的认识往往分歧较大，一些基层检察院对缓刑的适用认识比较模糊，他们比较关注的是自己提起公诉案件是否得到人民法院的有罪判决，而几乎没有在提起公诉的同时要求对被告人宣告缓刑，并且也极少就人民法院对某个案件的适用缓刑发表不同意见。在实践中，检察机关对人民法院因为对某个犯罪分子不恰当地宣告了缓刑而提起抗诉的案件非常罕见，从而直接影响到检察机关行使法律监督权；二是缺乏有效的社会监督。从我国司法实践来看，尽管法官在对犯罪分子适用缓刑时也要考虑到社会公众的意见和反应，但这种意见和反应，不可能全面收集，其收集过程也不是完全公开的，缓刑的决定过程也是秘密进行的，以至于形成了“暗箱操作”。社会公众对这一过程无法明了，因而难以使缓刑的裁量置于社会的监督之下。
4．缓刑执行制度不健全，职责不明确，缓刑监管失控。根据《刑法》第七十六条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合……”。我国现行缓刑的监管机关是公安机关，缓刑犯的所在单位或者基层组织只是配合公安机关实施监管，目前尚没有对考察的具体操作程序、方法作出统一规定。在司法实践中，由于监督机关设置不合理，监管考察没有衡量标准，监管考察程序无章可循等诸多方面的原因，导致了对缓刑犯的监管流于形式，甚至监管失控。主要原因是：公安机关所承担的任务繁重，警力不足，不能有效地实施监管考察；监管考察工作在业务上与公安机关的业务并无实质联系，公安干警及缓刑犯的所在单位或者基层组织的人员缺乏专业监管考察素质。表现为：①监管机关的工作制度缺乏具体的操作规则。由于在对缓刑犯的监管交接上没有明确的规定，法院宣告缓刑的判决生效后，有的执行通知书不能及时送达执行机关，有的缓刑犯属异地公安机关管辖，执行通知书送达当地公安机关造成对缓刑犯的监管交接脱节。②监管组织设置不合理、不规范。公安机关大都没有设置专职的监管人员，单位或基层组织多数也是由临时抽调人员组成，所组成的帮教监管组织只表现在纸面上，监管考察人员缺乏专业经验和责任心，造成对缓刑犯的监管不严、监督不力，考察监督松懈，有的还处于失控状态。监管考察人员随意组合，也没有经过任何培训，缺乏应有的素质，无法对缓刑犯实施有效的监督考察。③监管措施不健全，目前尚未有规范的、可操作的规定，不利于监管工作的开展。④监督机关对缓刑犯监管考察的监督流于形式。监督机关难以及时掌握对缓刑犯的考察情况，进行有效监督。
5．缓刑考验期满的处理方法有欠妥之处。刑法规定缓刑犯在缓刑考验期限内如果没有本法第七十七条规定情况，缓刑考验期满，原判刑罚就不再执行。刑罚是国家为惩罚犯罪而创制的，由专门的国家机关对犯罪分子适用的强制方法。刑罚是犯罪的法律结果，一经作出就必须执行，只是执行的方法可有所不同而已。缓刑也只是暂缓执行原判刑罚，而不是不执行刑罚。"原判刑罚不再执行"的规定与刑罚的本质及其强制性是不相容的。不再执行原判刑罚由公安机关宣告。对罪犯的刑罚由人民法院作出，公安机关作为刑罚的执行机关，依据人民法院的生效判决和执行通知书，对罪犯执行刑罚，非经法定的程序，无权改变刑罚的内容。公安机关只是缓刑犯的监管考察机关，对缓刑犯考验期满后是否执行原判刑罚，仍需由有权作出刑罚处罚决定的机关决定，不应由公安机关作出决定。况且在实践中，“原判刑罚不再执行”没有统一的法律文书和宣告方式，致使多数公安机关实质上没有进行宣告，缓刑犯也未能得到“原判刑罚不再执行”的有效凭证，处于一种茫然状态。
三、对我国现行缓刑制度的几点思考
1．对缓刑制度中自由裁量权的抑制
（1）对缓刑适用条件的完善。笔者认为，应对现行缓刑适用条件加以修改完善，规定为：缓刑的适用必须同时具备以下三个条件：（一）所犯罪行属非恶性犯罪，可以判处三年以下有期徒刑或者拘役；（二）具有下列情形之一的：①过失犯罪的；②犯罪后有自首、立功表现的；③从犯、协从犯，犯罪情节轻微的；④未成年人或者身体残疾的；⑤赔偿被害者的损失或者被害人请求免予处罚的；⑥属初犯、偶犯，因判刑失业，亲属无人抚养，陷于失学的；（三）未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上治安处罚的。
对缓刑的适用条件进行完善的理由。一是属恶性犯罪的，即使依法可以判处三年以下有期徒刑，也不能适用缓刑。这是由犯罪性质所决定，恶性犯罪的社会危害性大，历来是重点打击的对象，行为人参与了恶性犯罪，说明其主观恶性较大，存在较大的社会危险性，适用缓刑放在社会上考察，不利于打击犯罪。二是将适用条件具体化，加以明确规定，易于把握。能够准确界定适用范围，防止滥用缓刑，并且能够把罪犯是否"再危害社会"这种不确定状态在考验期间得以实际考察证实，既可以对那些确已改过的罪犯，给予重新做人的机会，体现宽大政策，也可以使那些弄虚作假、无心悔过的罪犯得到应有的法律制裁，维护法律的尊严。三是将现行只有累犯不能适用缓刑的限制，扩大为"未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上治安处罚"，能更有效地发挥刑法的威慑力。行为人因违法行为受过刑罚处罚、劳动教养或者治安处罚后，理应吸取教训，引以为戒，真心改过，若再犯罪或者再实施同种违法行为，说明了行为人并无悔过之意，这就有必要进行强制性的改造，不能只强调教育而忽略了惩罚。
（2）判处缓刑程序的完善。有学者认为，我国刑法在缓刑适用决定权的问题上，存在以下三方面的不足，其一，缓刑适用只有法官裁量权而没有检察官裁量权；其二，缓刑适用只有实体性条件而没有程序性条件；其三，只有法官的裁量权而无社会（或群众）的参与权。因而应当完善适用缓刑的决定权的规定。具体而言，即应当扩大检察机关和公安机关对可否适用缓刑的发言权，增加社会参与权，制定适用缓刑的程序规则，设置缓刑听证程序。笔者认为，为了规范缓刑的适用，增加对被告人适用缓刑的透明度，促进司法公开、公正，防止缓刑被错用和滥用，设置缓刑适用听证程序以及其他程序性规定是必要的，但要处理好审判独立和举行听证、听取各方意见二者之间的关系。决定是否对犯罪人适用缓刑毕竟是一项专业性的司法裁判活动，其法律专业水平要求较高，而一般群众对适用缓刑的条件并不了解，反而可能因为情绪化的举动而产生负面影响。因此，在决定是否适用缓刑的过程中，可以举行听证，扩大检察机关、作为缓刑考察机关的公安机关、被害人以及社会的参与，但对听证的各方意见，应作为法官对是否适应缓刑的参考，而不能起决定作用，能使法官的裁量活动受到应有的监督即可。
(3)司法程序控制。自由裁量权总是在司法实践中行使的，司法程序的公正、透明对自由裁量权有较大的约束作用。程序上的控制关键要落实三项制度：一是公开审判，除法律规定不能公开审理的法定情形外，一律进行公开审判，把审判活动置于公开监督之下，增强审判活动的透明度，以公开促公正；二是回避制度，符合法官回避条件的坚决回避，除当事人申请回避的外，法官应主动回避，其他审判人员发现应该回避而没有回避的，应及时提示、督促法官回避。通过严格执行回避制度，避免人为因素对自由裁量权的影响；三是权力制衡制度，通过发挥合议庭、审判委员会的作用，限制法官个人的自由裁量权，既要让法官行使自由裁量权，又要通过内部监督制约，确保在法定幅度内公正合理地行使自由裁量权，当缓则缓，不当缓坚决不缓，使缓刑制度在实践中得到较好执行。
2．增加“应当”适用缓刑的规定。 我们认为，在保留刑法规定“可以”适应缓刑的同时，增加“应当”适应缓刑的规定，这不仅强调了量刑统一、公开、公正的原则，也在一定程度上防止和减少了“该判缓的不判缓，不该判缓的乱判缓”的现象，有利于树立良好的司法形象。因此，可以将刑法第七十二条修改为：“对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适应缓刑不致再危害社会的，可以宣告缓刑。其中具有下列情形之一的，应当宣告缓刑：
（一）主观恶性不大的未成年人；
（二）正当防卫或者紧急避险明显超过必要限度造成不应有危害的。
（三）犯罪中止的；
（四）犯罪后自首并有立功表现的；
（五）被胁迫、被诱骗参加犯罪的；
（六）丧失危害社会能力的聋哑人、盲人和其他病疾者；
3．建立缓刑执行保证制度。为了保证缓刑制度的正确实施，可以参照《刑事诉讼法》取保候审的保证制度建立缓刑执行保证制度。其具体程序是，首先在人民法院拟对被告人宣告缓刑时，应当要求被告人提供合格的保证人或交纳一定数额的保证金(公安机关收取)。其次，人民法院将保证法律文书和判决书一同交付实施考察的公安机关执行，保证人应到公安机关登记备案。最后，当犯罪分子违反《刑法》第七十五条规定、保证人违反《刑事诉讼法》第五十五条规定时，由公安机关没收保证金或对保证人予以处罚，构成犯罪的移交司法机关处理。对缓刑期内没有再实施违法犯罪行为的犯罪分子，宣告缓刑期满时，应当解除保证人的保证义务或者退还保证金。
4．对罚金刑也应适用缓刑。缓刑制度的主要宗旨是在于犯罪人的罪行较轻，其主观恶性及社会危险性较小，即使对其不处自由刑，而用附条件的刑罚宣告加以道德谴责和威胁，也足以防止其再次犯罪，单处罚金刑的犯罪人一般可满足上述条件。如果只允许死刑、自由刑可以适用缓刑，而财产刑却不能适用缓刑，不仅在理论上根据不足，而且在适用上多有不便。对于过失犯罪或主观恶性较小的初犯、偶犯，如论罪可单处罚金，但因其无力缴纳罚金，而被处于较短的刑期，有违设立罚金刑的宗旨。另外，为了顾及贫困的被告人及其家庭的生活，由刑罚平衡的观念出发，也应予以缓刑。笔者认为：鉴于国外罚金刑适用缓刑的先例，以及根据我国市场经济发展的要求，对罚金刑适用缓刑是可行的，这样既可以起到罚金刑刑法上的威慑作用，也可鼓励犯罪分子积极改造 重新做人。具体适用办法可分为两种：全部缓刑和部分缓刑。全部缓刑，即人民法院根据案件的具体情况，对被判处罚金的人可以宣布全部暂缓执行，规定一定的考验期，如果犯罪分子在考验期间确有悔改表现，所判罚金全部不执行，否则，撤销缓刑，执行全部罚金。部分缓刑，即可将罚金一部分立即执行，另一部分延期交纳，对暂缓交纳的部分罚金，视犯罪分子在缓刑考验期间的具体表现决定剩余部分罚金数额执行与否。
5．完善缓刑考察机构以及缓刑犯缓刑期间的义务。笔者认为，对缓刑罪犯监管的机构设置，应当在公安机关设立专门考察管理机构，制定出一套规范的考察管理工作制度，由具有一定业务水平、素质高、执法意识强的工作人员作为缓刑考察官，具体负责对缓刑犯的监管考察工作。检察机关作为缓刑执行的监督机关，负责对缓刑犯的考察情况进行监督，检察机关根据考察机关提出的考察情况报告，及时就缓刑犯的处理向人民法院提出具体建议，由人民法院做出最终裁决。这样，对于缓刑的执行，公、检、法都各负其责，各尽其职，对社会的和谐稳定，使缓刑制度得以很好落实。
此外，现行《刑法》对缓刑犯在考验期间应履行的义务和应遵守的事项不够完善，还应有：
(1)必须切实履行宣告缓刑判决中附带民事诉讼所确定的损害赔偿义务。
(2)必须缴纳缓刑判决所确定的罚金数额。
(3)不准对检举人、揭发人、证人等进行打击报复。
(4)在缓刑考验期间不得担任国家机关、国有企业、事业单位的领导职务。
(5)必须定期或不定期地向考察机关、所在单位、基层组织报告自己的生活、工作情况和思想改造情况，并就此项内容定期向公安机关和宣告缓刑的法院呈交书面材料。
(6)必须履行除判决之外的法定义务，如以合法劳动收入赡养老人、扶养子女、扶助家庭成员等。
(7)从事一定时间无偿的社会公益劳动等。