认真贯彻《纲要》 强化行政执法监督
《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）颁布实施以来，我市依法行政工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，认真贯彻《纲要》，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，大力推进依法行政，特别是在理顺行政执法体制、规范行政执法行为和强化行政行为监督方面做出了积极努力，行政执法能力和行政执法效率得到了提升，为打造“平安杭州”，构建和谐社会，促进经济社会发展起到了推动和保障的作用。现将有关情况交流如下：
一、理顺行政执法体制机制
依法行政即行政主体行使行政权力、管理公共事务时必须由法律授权并依据法律规定，法律是行政主体据以活动和人们评判行政活动的标准。权责分明的行政执法体制，是搞好行政执法的基础；能否理顺行政执法体制，直接关系着行政执法的质量和效率。因此，解决行政执法中存在的种种问题，在很大程度上必须要借助于行政执法体制机制的理顺。
（一）做好行政执法主体资格的清理和确认工作。
行政执法主体资格，是指一定的社会组织能够行使行政职权、实施行政管理所必须具有的条件和能力。通过行政执法主体资格的确认，有利于分清和追究违法执法所引起的法律责任，有利于行政执法的合法、有效实施，促进依法行政。在具体的行政执法实践中由于行政执法主体的不适格，造成了行政执法过程产生一些比较突出的问题。如行政执法部门争管辖、争处罚、越权处罚、重复处罚和扯皮漏罚的现象时有发生；对行政相对人随意检查、重复检查、多头检查、多级检查的现象随处可见；越权执法和行政执法不作为的现象依然存在；受经济利益所驱动而以行政执法权力为本部门、本单位甚至个人谋利益的现象屡禁不止；等等。这些问题的存在，当然有其它方面的原因如立法上的原因，即立法中对行政执法管辖权规定的不够明确，而且往往对同一个管理相对人和同一个管理相对事务规定了两个或者两级以上的管辖主体。为了克服以上问题的出现，我市严格界定了行政处罚的实施机关和组织，明确规定行政处罚原则上只能由行政机关实施，非行政机关的企、事业单位未经法律、法规授权，不得行使行政处罚权；没有法律、法规或规章的明确规定，行政机关不得委托事业单位实施行政处罚。这些规定对规范行政执法主体，确保行政处罚权由具备行政执法主体资格的机关、组织和人员行使，保障执法人员依法履行职责，维护执法机关的权威发挥了重要作用。《纲要》颁布实施后，市政府根据法律、法规、规章和“三定规定”对行政执法主体进行认真清理，对委托执法单位进行认真审查，按照提议、决定、批准、公告的程序，确认公布了行政处罚实施主体149个，确认行政许可实施主体63个。通过审查行政执法主体资格，解决了行政执法主体混乱的状况，理顺了行政执法职能分工，有效遏制乱执法、重复执法和多头执法等现象。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）下发后，我市按照省、市政府有关要求，按照行政处罚、行政许可、行政强制、行政给付、行政确认、行政裁决、行政征收、登记备案、其他行政行为具体行政执法职能，全面开展行政执法主体的清理工作。对于因部门职能交叉、职责不清而无法确认的，由县级以上政府法制工作机构商机构编制部门审核确定，并报同级人民政府批准。
（二）做好行政执法职能职责的梳理和确定工作。
行政执法部门职能交叉、职责不清，是产生行政执法工作推诿扯皮、群众“办事难”的根源，也是影响行政执法效能低下的症结所在。我市紧密联系行政执法工作实际，紧紧抓住理顺行政执法职能这项“牛鼻子”工程，力求使行政执法部门职能从错位的地方正位，从越位的地方退位，从缺位的地方补位。2004年，我们对全市85个行政执法部门的行政执法职能运行情况作了深入的调查研究，摸清了市级行政执法部门职能运行中存在的问题，尤其对群众反响较大、且长期积累下来的“老大难”问题，进行认真的分析、梳理和归并。在此基础上，多次召开相关部门座谈会，进行反复沟通、协调，同时还征求了部分市人大代表和政协委员的意见，形成了较为一致的意见。同时，为了确保行政执法职能的梳理和确定合法、合理且操作性强，我们按照“五项原则”进行严格的审定。一是依法定职能的原则。比如依据有关法规，对西湖水域水上交通安全监督管理职责问题，明确了交通部门与西湖风景名胜区的各自职责。二是上下基本对应的原则。比如原现代物流管理机构设在贸易部门，而省里设在发改委，现将该机构改设在市发改委。三是一家管理为主的原则。比如原对流动无照商贩违法销售行为查处，涉及行政执法、林水、文化、公安等多个部门，现明确由行政执法局为主负责查处，其他部门配合。四是权责一致的原则。比如原户外广告设立审批部门多，但后续安全监管职责不明确的问题，现重新界定了市城管办、市工商局等部门户外广告设置审批的权限，明确户外广告设置后的安全监管工作由市城管办负责。五是方便办事的原则。比如原建设工程招投标综合管理工作在分工上存在争议，现结合公共资源交易管理体制改革，明确招投标综合管理由公共资源交易管委会办公室承担，所涉及的事项集中到统一的办事窗口，方便了办事单位，强化了服务功能。经过全市上下的共同努力，目前市直行政执法部门已基本理顺了72项行政职能，像微电子等行业管理职能归口、外商独资项目立项审批职能、城区河道管理分工、流浪乞讨无主病人的医药费管理等问题都得到了有效解决，行政执法职责清晰且按职履责情况得到了很大改善，行政执法效率得到明显提升，受到了广大群众的高度称赞。
（三）做好推进相对集中行政处罚权开展工作。
我市各级党委和政府牢固树立全面、协调、可持续的科学发展观，始终把行政执法体制改革作为高起点推进依法行政的重要工作和构建“和谐杭州”的战略举措来抓。根据《中华人民共和国行政处罚法》关于开展相对集中行政处罚权的要求，继我市于2001年9月率先在全省正式开展城市管理领域里相对集中行政处罚权试点（市及老城区）工作后，又陆续在萧山区、余杭区、富阳市、建德市、临安市、桐庐县开展了城市管理相对集中行政处罚权工作，全面履行七项职能（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护方面的社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染及城市饮食服务业排污行为、工商管理方面的无照商贩、公安交通管理方面的侵占道路行为），加大了城市管理行政执法力度。同时，我市还按照上级的有关要求积极做好文化、交通、农业等领域开展相对集中行政处罚权的调研、论证和实施工作。实践证明，开展相对集中行政处罚权，是解决多头执法向统一执法的实质性跨越，有利于提高综合执法的效率和力度；是整体管理城市的内在要求，有利于解决城市管理工作中的交叉点和空白点；是解决“城市综合症”，落实长效管理的根本途径，有利于提升城市品位和形象；有利于加强队伍自身建设，改善人民群众生活环境，推进构建和谐社会的进程。我市通过行政执法体制改革和努力构建和谐行政执法环境，城市面貌得到了进一步改善，据对全市5000名市民进行问卷调查，结果有10.2%的人认为市区城市管理整体情况“好”，有59.7%的人认为“较好”，两项合计达69.9%。在获得了“国家卫生城市”、“全国创建文明城市工作先进城市”、“中国优秀旅游城市”、“全国环境综合整治优秀城市”、“国家园林城市”、“全国绿化先进单位”、联合国“人居奖”、“中国人居环境奖”等荣誉称号的同时，市民对城市管理的满意度也在逐年提高。
二、规范行政执法行为
规范行政执法行为，是建设社会主义和谐社会的迫切需要。行政执法部门担负着贯彻实施法律法规的繁重任务，其执法活动面广量大，与人民群众的切身利益息息相关。只有高度重视当事人的权利和利益，根据群众的愿望和呼声不断改进执法工作，才能有效地维护公共秩序和公民的合法权益，同时也会赢得行政相对人的理解和信任。我市着重做好以下四个方面工作：
（一）积极推行行政执法公开
行政执法公开是规范行政执法行为的重要途径和手段之一，它从公开、公正、公平的基本原则出发，把行政执法的各个环节向全社会公开宣示，使其作出郑重承诺，接受社会监督，从而促进行政执法的公开、公正、公平，推动行政执法部门的依法行政。为了强化行政执法公开的力度，我市2004年10月1日实施了《杭州市政府信息公开规定》，要求各级政府和行政执法部门除了涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，公众通过市政府设立统一的政府及部门门户网站，定期公开发行政府信息专刊或利用报刊、广播、电视等其他媒体，在政府机关主要办公地点等地设立的公共查阅室、资料索取点、政府信息公告栏、电子屏幕等场所或者设施，定期召开政府新闻发布会和设立政府信息公开服务热线等多种形式，及时获取政府应公开的所有信息。信息公开规定还明确了政府及部门信息公开的责任，并将落实该规定情况列入依法行政和政府工作目标考核。各行政执法部门都能高标准的按照信息公开规定要求，在部门网站、办公场所对本部门的行政执法主体、执法依据、执法范围、职责权限、标准条件、程序步骤、具体时限、行政决定及责任追究、监督形式进行了全面公开，及时进行信息更新。通过三年来的实践证明，推行行政执法公开，对规范行政行为，推进依法行政，密切干群关系，增强政府在人民群众中公信力、凝聚力起到了重要的作用。同时，也为改善和优化我市投资环境起到了积极的推动作用。
（二）细化完善行政执法程序
没有程序的公正，就没有实体的公正。公正合理的程序不仅是实体正确的重要保障，而且有利于防止执法者滥用权力，有利于保护当事人的合法权益。多年来行政执法中有法不依、执法不严、甚至执法犯法的问题，其根本性、源头性原因就在于缺少全面、具体、严密、有效的执法程序规范，这些问题不仅直接影响了行政执法部门办案质量，侵害了当事人的合法权益，而且损害了法律的尊严和行政执法部门的形象。目前，我国只有《行政处罚法》、《行政许可法》明确规定了处罚和许可所要经过的程序，而其他行政执法行为的具体程序法律规定的较少，有的甚至还没有给予明确规定，大多原则性强而操作性较差。《若干意见》下发后，我市在原来已规范行政执法程序工作的基础上，本着保障相对人权益、执法为民便民、规范行政行为的要求，统一要求各级政府和行政执法部门在梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任的同时，对每一个执法行为都要制定具体的执法工作程序。各行政执法部门按照要求，根据本部门行政执法特点和具体执法要求，对法定的执法程序制定了相应的细则，采用流程图（表）与文字说明相结合的方式，细化完善每一执法行为的每一个环节、每一项措施，使每一项程序都有严格的标准、具体的操作方式，其中包括文明执法、执法内容、执法依据、执法标准、执法时效、执法纪律及行为相对人运用法律手段保护自己合法权益的投诉渠道，对执法行为的程序评价制约及其回执、行政执法责任追究直至处理等等。同时，各个岗位的执法程序做到了有机衔接。对于有行使行政自由裁量权的部门，在法定的自由裁量幅度内，制定了系统内部自由裁量操作规定，明确条件、标准和有关程序。通过细化完善行政执法程序，使执法环节清晰、执法形式正确、执法时限明确、岗位衔接密切，执法活动流畅，有效地遏制了行政权力寻租现象的滋生。
（三）加强行政执法制度建设
为了切实保障和促进行政执法部门依法行政，我市高度重视与依法行政相配套的制度建设。近几年来，市政府先后出台了《杭州市行政执法监督检查暂行规定》、《杭州市行政执法责任制暂行规定》、《杭州市规范性文件备案规定》、《杭州市重大行政处罚决定备案审查规定》、《杭州市行政处罚听证程序实施规定》、《杭州市行政执法错案责任追究办法》、《杭州市审批制度改革若干规定》、《杭州市行政审批责任及其追究办法》、《杭州市政府信息公开规定》、《杭州市实施行政许可工作制度》、《杭州市网上行政许可行政审批行为实时监督办法（试行）》等政府规章、制度，形成了较为严密地规范行政执法行为的制度体系。各行政执法单位内部也狠抓建章立制工作，加强自我监督，不断规范执法行为，确保行政执法的合法、及时、公正、有效。按照《纲要》和《若干意见》的要求，原来我市的《杭州市行政执法责任制暂行规定》、《杭州市行政执法错案责任追究办法》已不适应目前依法行政工作形势的需要，市政府已将这两件政府规章的修订列入了2006年度政府立法项目计划，修订后的《杭州市行政执法责任制规定》将于近期出台施行。
（四）扎实推行行政执法责任制
推行行政执法责任制，对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政权力的缺失和滥用，保证人民的权力真正为人民谋利益，具有重要的意义。我市紧紧围绕依法治国的方针，在建设法治政府的进程中抓住“依法行政”这一核心内容，认真贯彻落实《纲要》、《若干意见》，把建立和深化完善行政执法责任制作为依法行政的主要“抓手”，在全市大力推行，取得了明显的成效。2003年9月，我市召开全市依法行政工作会议，总结了第一轮（1997年开始）行政执法责任制开展情况，部署了今后五年我市依法行政和推行行政执法责任制工作任务，市长与重新确定的46个行政执法责任制责任单位签订《行政执法责任书》。2004年，《行政许可法》和《纲要》颁布实施，我市各级政府和行政执法部门开展了大规模的宣传和学习活动，按照《行政许可法》的要求清理许可主体、许可事项，按照《纲要》依法界定执法责任、规范执法程序、明确责任追究。2005年，我市按照《若干意见》的要求和省政府的统一部署，组织对各行政执法部门的行政执法依据进行梳理，并做好行政执法职权的分解、行政执法责任的确定和行政执法责任制配套制度完善的工作。我市在抓行政执法责任制落实的同时，坚持“注重实效”的原则，严格组织行政执法责任制评议考核工作，做到“四个结合”：一是把行政执法责任制同执法检查相结合。把实施责任制的情况作为执法检查的一项重要内容，进行综合评分考评，推动了行政执法责任制的有效落实。二是把行政执法责任制同行政执法部门效能建设相结合。通过行政执法责任制的建立，行政执法部门和行政执法人员不断增强依法行政的责任感，提高了依法办事的自觉性行政执法效率。三是把行政执法责任制同行政执法公开相结合起来。实行行政执法公开是增强行政执法透明度的重要措施。各行政执法部门积极地把行政执法责任制的各项具体内容落实到公开的内容之中，建立起投诉电话、投诉信箱、网上投诉，自觉加强自我约束监督和接受群众、舆论的监督。四是把行政执法责任制同政府目标管理考核相结合。市政府目标考核把行政执法责任制作为一项目标纳入考核，将行政执法责任制任务有无完成，有无责任案件的发生，人民群众是否满意，同单位政绩、奖惩等挂起钩来，有效地促进了行政执法责任制落到实处。
三、强化行政执法监督
党的十六大提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。《纲要》着眼于行政权的监督，提出“完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督”。执法，是法实现的关键环节，而执法监督是法实现的保障。对于各级政府和各行政执法部门而言，执法与执法监督这两个环节，就是依法行政的主要内容，也是建设法治政府的重点与难点。我市重点在以下四个方面强化行政执法监督。
（一）建立和完善依法行政工作考核制度
任何一个现代化管理制度，考核工作这一环节都是不可缺少的组成部分。没有公平、公正、公开的的考核制度，奖惩就失去了依据，激励竞争机制就失去了依托，监督制约就落不到实处，依法行政就会流于形式。因此，我市在对依法行政工作和推行行政执法责任制严密部署的同时，成立了杭州市依法行政（行政执法责任制）工作评议考核小组，出台了杭州市依法行政工作考核办法，与其配套制定了具体的评分细则，将行政执法责任制、改革行政执法体制、遵守行政执法程序、制定规范性文件等规范行政执法行为的内容列入了依法行政工作的考核，其考核结果在政府工作目标、机关效能建设、满意不满意单位综合评价中得到应用。同时，我市还按照《纲要》的要求，编制了行政处罚文书统一文本，制定施行了《行政执法处罚案卷质量规范》、《行政处罚案卷评查标准》，更加充实了依法行政和行政执法责任制评议考核的内容。
（二）加大对规范性文件法律审查的力度
规范性文件是行政机关实施法律法规、履行行政管理职能的一种重要载体和方式，对于政府推动改革、发展经济、维护秩序、服务社会起着重要作用。但由于其在制定过程中存在着制定主体、制定程序和规范事项上的“三乱”现象，对之采取的监督手段又是“事后备案”制，缺乏应有的力度和刚性，很容易造成规范性文件违法或不当的倾向。因此，从源头上保证规范性文件的合法有效，将规范性文件的管理和制定纳入法制化和规范化的轨道势在必行。我市2003年10月1日施行的《杭州市政府规章制定办法》中对政府工作部门制定规范性文件法律审查作出了明确的要求，市政府专门下发了《杭州市部门规范性文件审查办法》文件，对规范性文件的制定原则、起草程序、报送审查要求都作了有关规定，要求市政府所有工作部门制定的规范性文件在公布实施前，由政府法制机构进行法律审查后，统一在《杭州政报》上公布。同时，还规定由市政府工作部门自行印发的规范性文件一律无效，并追究其主要负责人的行政责任。自实行部门规范性文件“前置”法律审查以来，共审查规范性文件251件，纠正不当文件12件，没有发生一起因规范性文件制定在主体、依据、程序等方面存在问题而受到相对人质疑的现象。市政府在《杭州政报》及时公布法律审查通过的规范性文件的文本，每半年还专题将各部门通过法律审查和各区、县（市）通过备案审查的规范性文件目录行文通报。通过加大规范性文件法律审查的力度，及时纠正违法和不当的抽象行政行为，对规范我市各行政执法部门依法行政、维护国家法制和政令的统一起到了积极的作用。
（三）积极推行行政首长出庭应诉制度
为进一步强化行政首长依法行政观念，推进法治政府建设，市政府下发了《杭州市行政首长出庭应诉工作暂行办法》。该办法明确了三类单位的行政首长应当出庭应诉，即市、区县（市）人民政府各部门及各直属行政机关，受市、区县（市）人民政府委托行使职权的单位，各乡镇人民政府及各街道办事处。该办法规定了六类行政诉讼案件，行政首长必须出庭应诉：1、本年度的第一起行政诉讼案件；2、行政机关以市、区县（市）人民政府名义作出具体行政行为引起的行政诉讼案件；3、社会影响重大、复杂的行政诉讼案件；4、对本单位行政执法活动将产生重大影响的行政诉讼案件；5、上级部门要求行政首长出庭应诉的行政诉讼案件；6、行政首长认为需要出庭应诉的其他行政诉讼案件。该办法还建立了五项监督机制：1、明确了监督主体，规定市、区、县政府法制办应当加强对各级部门行政首长出庭应诉工作的监督、协调和指导。2、明确了当行政首长确不能出庭应诉时的应对机制。为防止行政首长因各种理由推诿出庭，规定了因正当理由不能出庭的，应说明理由报经市区县政府同意后，由部门副职代为出庭。3、建立了责任追究制，明确如该出庭不出庭的、未依法组织应诉导致案件败诉造成重大损失的、未自觉履行人民法院生效的司法文书以及对人民法院的司法建议未按有关规定进行处理的等，由政府或监察部门按有关规定追究相应责任。4、建立了备案制度，规定各行政机关在收到行政判决书、裁定书、司法建议书等10日内应当报政府法制办备案，由法制办对应诉情况、存在的问题等进行定期分析统计，加强出庭应诉工作的监督和指导。5、规定了考核考评制度，行政首长出庭应诉工作纳入年度依法行政工作考核范围。通过该项制度的实施，提高了各级领导干部的法律意识，增强依法行政的自觉性和责任心，同时也使各级领导干部直接了解、倾听人民群众的呼声，发现执法中的问题并有的放矢地改进问题，促进行政执法水平的提高。
（四）认真做好行政复议工作
为了发挥行政复议在行政执法层级监督中的作用，我市围绕“三抓三促”，依法审理复议案件，较好地维护了行政相对人的合法权益。一是抓制度，促办案质量的提高。完善行政复议的办案程序，进一步规范行政复议的受理、审查、证据论证和重大疑难案件的处理、中止、终止决定等环节的工作流程和期限。健全案件主办人员责任制、重大案件情况报告制，完善错案责任追究制度，明确行政复议工作人员的责任，促使工作人员认真办案，确保了案件的办理质量。二是抓指导，促办案人员素质的提升。开展全市“优秀行政复议法律文书评选活动”，进一步规范行政复议法律文书的制作。通过召开座谈会、探讨典型案件、做好统计分析等形式，指导全市行政复议工作人员开展复议工作，提高复议工作人员的办案水平。开展行政复议案卷评查工作，并将评查的结果纳入了行政执法责任制的考核范围，使行政复议评查工作走上制度化、规范化的道路。定期召开行政复议、行政诉讼和行政执法信息沟通例会，加强了行政复议工作机构之间、行政复议机构与法院之间的交流和联系。三是抓协调，促社会和谐。按照《纲要》的要求，遵循原则性和灵活性相结合的原则，将协调机制大胆地运用于办案过程中，实现了法律效果和社会效果的有机结合。在立案阶段，因案制宜做好释法说理工作，把矛盾化解在立案前，把好了立案关口。在审理阶段，针对涉及第三人权益的确权类行政行为等案件，遵循合法、合理和自愿的原则，引导申请人、被申请人通过协调消除争议。全年办结的案件有半数以上运用协调机制化解了矛盾，从而节约了行政成本，提高了办案效率，促进了“和谐杭州”的建设。(杭州市人民政府法制办公室 卞军民)