江苏省人民政府


江苏省人民政府令
　（第８０号）


　　《江苏省河道管理实施办法》已经１９９６年８月８日省人民政府第７５次常务会议讨论通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
省长　郑斯林
　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　
一九九六年八月二十三日


　　　　　　　　　　　　 江苏省河道管理实施办法



　　第一条　根据《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《条例》）的规定，结合本省实际，制定本办法。


　　第二条　本办法适用于本省行政区域内的河道（包括湖泊、人工水道、水库、行洪区、滞洪区）及其配套工程。


　　第三条　省、市、县（含县级市、区，下同）人民政府水行政主管部门是本行政区域内的河道主管机关，负责《条例》和本办法的组织实施，其管理河道的主要职责是：
　　（一）宣传、贯彻执行国家和本省有关河道管理的法津、法规、规章等规范性文件；
　　（二）起草河道管理法规、规章等规范性文件，受同级人民政府的委托协调与处理水事纠纷；
　　（三）组织编制河道的流域或者区域综合规划，审查河道开发利用规划，制定河道整治和建设计划并组织实施；
　　（四）协调防汛抗旱日常工作，制定工程调度运用计划，执行上级调度指令；
　　（五）管理河道及其配套工程设施，审查在河道管理范围内兴建各类建筑物及设施的方案，审批在河道管理范围内与河道工程安全及正常运行有关的活动，并对工程设施建设和使用以及涉及河道的活动进行防汛安全监督管理；
　　（六）行使法律、法规、规章赋予的其他职责，执行同级人民政府和上级河道主管机关的决定、命令以及交办的其他事项。


　　第四条　县级以上水行政主管部门设置的河道管理机构的主要职责是：
　　（一）根据《条例》和本办法以及国家和地方的有关管理规定，对所辖河道及其配套工程实施管理、维修和养护；
　　（二）审查在河道管理范围内各类建设项目的方案，参与审查有关河道综合开发利用规划；
　　（三）制止侵占、破坏或损坏河道及其配套工程的行为；
　　（四）受河道主管机关的委托，对违反河道管理法律、法规、规章的行为进行处罚。


　　第五条　本省河道及其配套工程实行统一管理与分级管理相结合、下级管理服从上级管理的管理原则。


　　第六条　我省河道分级管理的权限分别是：
　　（一）除国家规定由江河流域管理机构实施管理的大江大河或其主要河段、跨省重要河段、省际边界河道，按国家规定执行外，下列河道或河段及其配套建筑物，由省河道主管机关实施管理：
　　长江、淮河、沂河、新沂河、总沭河、邳苍分洪道、新沭河、京杭大运河（包括高水河）、徐洪河、怀洪新河、通榆河、苏北灌溉总渠、淮沭新河（包括二河）、废黄河（杨庄闸以下）、入江水道、太浦河、望虞河、滁河（含马汊河）、秦淮河等河道，洪泽湖、太湖、骆马湖、微山湖等湖泊，黄墩湖滞洪区、洪泽湖周边滞洪区、海堤、大中型水库、省际和市际重要河段和省河道主管机关直接管理的涵闸站；
　　（二）其他河道由各设区的市河道主管机关按照分级管理的权限划定，报设区的市人民政府批准。
　　由上级河道主管机关管理的河道，可以授权下级河道主管机关根据河道的统一规划和管理技术要求实施管理。


　　第七条　河道及其配套工程的管理范围按《江苏省水利工程管理条例》第六条的规定划定。
　　县级以上人民政府应当依法对本行政区域内的河道及其配套工程划定管理范围。


　　第八条　县级以上人民政府河道主管机关应当建立健全河道管理机构，加强河道工程管理，提高管理水平，确保工程安全运行。
　　县级以上人民政府河道主管机关应当建立健全水政监察队（站），配备水政监察人员和执法工具，维护正常的水事秩序。
　　经省、市人民政府批准设置的水利工程管理机构，可以行使同级河道主管机关授予的部分行政管理职能。


　　第九条　新建河道工程，实行“谁投资，谁受益”的原则。其建设资金可以采取政府投资、社会集资、引进外资、贷款等方式筹集。社会集资须经省人民政府批准。
　　对利用集资、贷款、外资修建的综合开发利用性河道，经省人民政府批准，河道主管机关可以向受益的单位和个人收取专项费用，用于偿还集资和贷款。具体收费办法由省人民政府另行制定。


　　第十条　新建河道及其配套工程申请立项时，必须明确工程的管理体制、管理机构的性质，按国家审定的编制定员标准确定管理人员的编制及运行管理费、大修理费、折旧费等经费来源。在工程设计中应当考虑各种管护基础设施，其中包括闸、坝、堤观测设施、防汛设施、水文设施、管理用房、职工宿舍、生活福利设施、基地建设和工程管理范围等。工程概算中必须包含上述单项工程的投资。工程竣工验收时，应将上述工程一并验收，并将有关资料（包括土地使用证书）移交工程管理单位。
　　对于已建的工程，其管护设施不完善的，应比照上款新建工程的规定，在改建、扩建和加固工程时列入计划逐步予以解决。


　　第十一条　确需在河道管理范围内新建、扩建、改建的各类工程建设项目，包括开发水利（水电）、防治水害、整治河道的各类工程，跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水口、排水口等建筑物及设施，厂房、仓库、工业和民用建筑以及其他公共设施，建设单位在按照基本建设程序履行审批手续前，必须先经河道主管机关审查同意；涉及航道、渔港等范围的，还需事先经交通、渔业等有关主管部门审查同意。建设单位占用的水利工程，其土地使用权属不变。
　　建设项目经批准后，建设单位必须将批准文件和施工安排送河道主管机关审核后，方可办理开工手续；涉及航道、渔港等范围的，还应送经交通、渔业等有关主管部门审核。建设项目竣工后，必须经河道主管机关会同有关部门检验合格后方可启用。
　　对于经批准已投入运用的各类工程设施，由当地河道主管机关重新进行登记。


　　第十二条　在流域管理机构直接或间接管理的河道管理范围内兴建的各类工程建设项目，事先必须征求有关河道主管机关的意见，并由省河道主管机关核报流域管理机构。


　　第十三条　在河道管理范围内修建的建筑物及设施，对河道工程、农田排灌系统或其他水工程造成不利影响的，建设单位必须采取补救措施。造成损失的，应当予以赔偿。


　　第十四条　在省内市界两侧各３公里、县界两侧各１公里的范围内以及跨市、跨县河道有引、排水影响的河段，未经各方达成协议或上一级人民政府水行政主管部门批准，任何一方不得修建排水、引水、阻水和蓄水的工程以及河道整治工程。


　　第十五条　在河道管理范围内从事《条例》第二十五条所列的活动，必须向河道主管机关提出申请，并提交经有资质的单位论证的下列有关论证资料：
　　（一）对河道行水及河势影响的分析；
　　（二）对水质影响的分析；
　　（三）对堤防、河岸和沿线建筑物影响的分析；
　　（四）其他有关资料。


　　第十六条　在河道管理范围内从事采砂等活动的，按照国家和本省的有关规定执行。


　　第十七条　禁止在行洪排涝的主要河道或通道上设置鱼罾、鱼簖等阻水捕鱼设施。对在湖泊、湖荡及一般性河道内设置渔具的管理，由各设区的市、县河道主管机关会同同级交通、渔业行政主管部门制订具体管理办法，报同级人民政府批准后执行。


　　第十八条　严禁擅自在湖泊湖荡内圈圩。湖泊、湖荡的开发利用必须服从防洪滞涝。开发利用规划和项目必须按分级管理的权限经河道主管机关审理同意后方可实施。
　　在微山湖、骆马湖、洪泽湖、太湖、里下河湖泊湖荡、白马湖、宝应湖、高邮湖、邵伯湖、鬲湖、长荡湖、石臼湖、固城湖、大中型水库内从事开发利用的规划和项目由所在市、县河道主管机关核报省河道主管机关审查同意。涉及流域管理机构管理权限的，还需由省河道主管机关报流域管理机构审查同意。项目实施后，由市、县河道主管机关负责检查、监督。
　　沿海滩涂的开发利用涉及排水骨干河道下游出海港河、海堤管理范围的，应当经省河道主管机关同意。对水利工程有不利影响的，开发部门应当采取补救措施，并补偿损失。


　　第十九条　未经河道主管部门批准。不得在河道管理范围内搭建临时工程设施或停（堆）放物料。确因工作、生产需要，经批准搭建临时设施或停（堆）放物料的，有关责任单位或个人应当在规定的期限内负责清除。逾期不清除的，由河道主管机关负责清除。清除费用由责任单位或个人承担。


　　第二十条　全民所有的河道管理单位组织营造和管理的护堤、护岸、护库等水利工程的防护林木的年更新采伐限额，由省人民政府单列下达省河道主管机关。其林木采伐许可证由省河道主管机关负责发放。河道管理单位对护提、护岸林木进行抚育更新性质的采伐以及用于防汛抢险的采伐，按照国家有关规定免交育林基金。
　　其他部门在河道管理范围内营造的林木，其日常管理和更新采伐必须满足河道行洪排涝防汛抢险、工程安全和水土保持的需要。


　　第二十一条　因生产、经营需要，确需占用河道堤防工程的单位和个人，必须经河道主管机关批准，并应当交纳河道堤防工程占用补偿费。占用补偿费主要用于河道堤防工程的维修和管理。具体占用补偿办法由省水行政主管部门会同省财政、物价部门制定，报省人民政府批准后执行。


　　第二十二条　违反本办法规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、赔偿损失、采取补救措施外，可以并处警告、１万元以下的罚款，情节严重的，可处以１－－３万元的罚款。对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，提交司法机关依法追究其刑事责任：
　　（一）违反第十三条或第十八条规定，擅自修建建筑物、圈圩、实施开发项目、拒不采取补救措施和赔偿、补偿的；
　　（二）违反第十四条规定，未经达成协议或批准，擅自兴建边界水工程的；
　　（三）违反第十七条规定，擅自设置阻水捕鱼设施的；
　　（四）未经河道主管机关批准擅自在河道管理范围内兴建各类建筑设施及从事各类活动的；
　　（五）违反第二十一条规定，拒不如数交纳河道堤防工程占用补偿费的。
　　属于经济处罚、交纳占用费补偿的，对逾期不交者可按每逾期１天加收应交费１‰的滞纳金。
　　河道主管机关在进行行政处罚时，必须使用财政部门统一制作的罚没票据，罚款收入上交同级财政。


　　第二十三条　擅自在河道管理范围内修建或设置厂房、围堤、渠道、道路、渔具以及其他生产、生活设施，种植高杆农作物、芦苇、树木等阻水植物，弃置矿渣、煤炭、泥土、垃圾等废弃物以及建房、开渠、打井、挖窖、造墓、堆放物料、挖筑鱼塘、非法采砂等影响防汛抢险和河道工程安全运用的，由河道主管机关责令违章者停止违章行为，限期清除，恢复工程原状，逾期不停止、不清除的，河道主管机关可以依法采取强制措施，费用由违章者承担。


　　第二十四条　被处罚的单位和个人对行政处罚不服的，可以依法申请行政复议，或向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。


　　第二十五条　本办法所称河道及其配套工程（简称河道工程）是指河床、直接依附河道兴建的堤、坝、防护林草、护坡、青坎（平台）、涵、闸、泵站等与河道配套发挥作用的除害兴利水工程。


　　第二十六条　各设区的市、县人民政府可以根据本办法的规定，结合本地区的实际情况制定实施细则。


　　第二十七条　本办法自发布之日起施行。


浅谈对当事人诉因选择权的限制


深圳市福田区人民法院 邬文辉


一、当事人的诉因选择权
所谓诉因，是指在民事诉讼中，原告据以提出诉讼的理由或原因。而当事人的诉因选择权，一般是指法律规定的当事人在某种情况下选择决定提出诉讼的理由或原因之权利。《中华人民共和国合同法》第122条规定："因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益的，受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或依照其他法律要求其承担侵权责任。"这就是说，当违约责任与侵权责任竞合时，我国合同法赋予了当事人法定的诉因选择权。此外，还有并非法律明确规定的诉因选择权，如被告拖欠原告的货款纠纷，原告可基于被告所签发的票据未能得到兑付的诉因提起诉讼，也可基于货物买卖合同的违约之诉因而提起诉讼。当事人的此种诉因选择权，法律虽然并无作出规定，但根据案件的具体情况，原告自己可以选择确定诉因提出诉讼，法院一般应予准许。我们不妨称之为非法定的诉因选择权。当然，并非所有的民事诉讼中原告都可以享有这种诉因选择权，目前我国法律只有合同法规定了法定的诉因选择权，至于非法定的诉因选择权，则必须根据具体案件的性质来确定原告是否具有诉因选择权。
　诉因选择权从实质上讲是当事人的一项民事诉讼的权利。法律和人民法院之所以赋予原告诉因选择权，目的是为了充分保障原告的诉权的实现，尽可能方便原告进行民事诉讼。享有诉因选择权的原告，可根据自己的情况，从方便收集证据、出庭诉讼、易于胜诉等出发，进行诉因选择。
二、当事人滥用诉因选择权的现象及其危害
但是，当事人的诉因选择权是否应受到一定的限制，如原告是否可以在其提出的一案诉讼中就两个诉因作出双重选择，原告诉因选定后在一审、二审或重审中是否还可以作出变更，人民法院的审理范围是否应受到原告选定的诉因的限制，这些问题在我国合同法及司法解释中均未作出规定，导致司法实践中出现了当事人滥用诉因选择权的现象。当前司法实践出现的当事人滥用诉因选择权的情形主要有：
1、双重选择诉因。如本人去年承办的原告福建省某胶合板厂诉被告桂林某公司深圳分公司的拖欠货款纠纷一案，原告起诉时，既以被告违约拖欠货款为由起诉，同时又以被告所签发的票据不能兑现为由提起诉讼，要求被告承担开具空头支票的票据责任，并按合同支付逾期付款之违约金。显然，该案中原告是在选择了票据之诉因的同时，又重复选择了违约之诉因。
2、随意变更诉因。如福建省光泽县人民法院审理的王贵良诉邵武市汽车客运公司因客运合同引发的人身损害赔偿纠纷一案（载《人民法院报》2000年9月12日第4版，题为《"飞石"砸残乘客，客运公司赔偿》），原告起诉时选择侵权诉讼，诉讼中却变更为违约责任之诉。还有的当事人在一审时选择侵权之诉提起诉讼，一审法院判决未能支持其诉讼请求，当事人又以违约责任之诉因提出上诉。有的当事人甚至在法院作出终审判决后，以其在原审中完全未提及的另一个诉因提出申诉。
人民法院基于不同诉因受理的案件，在管辖法院、审理范围、适用法律和最终的实体判决等方面都是很不相同的。当事人滥用诉因选择权，在司法实践中已经造成了许多不良的后果，主要表现在几个方面：
1、使法院无法及时确定管辖权。比如，原告既以违约之诉起诉 ，又以侵权之诉起诉的，法院首先碰到的问题就是如何确定本案的管辖权问题。根据民事诉讼法规定，因合同纠纷而提起的诉讼，管辖法院为被告所在地法院或合同履行地法院，而因侵权纠纷提起的诉讼，管辖法院则为被告所有地法院或侵权行为地法院（包括侵权行为实施地和侵权行为的结果地），显然这二者的管辖法院是不尽相同的。如果原告不选定诉因，受理案件的法院就必然需要为本案的管辖权问题牵扯太多的时间和精力。本院受理的原告深圳市某公司诉被告珠海某有限公司、被告某银行珠海支行一案，就因为原告先以侵权之诉因起诉，被告则以原告所提出的侵权之诉本院依法不具有管辖权为由提出管辖权异议。原告为避免到外地法院诉讼，又临时变更诉因为违约之诉，此后原告担心以违约之诉因难以胜诉，在庭审中变更诉因为侵权之诉，被告又再次提出管辖权异议。如此一来，案件尚未进行实体审理，法院就开了四、五次庭，花费了大量的时间和精力。
2、使法院无法确定案由，进而无法确定审理范围及案件所应适用的法律。人民法院审理民事案件时，都要确定案件的案由，以便确定审理案件的范围和适用的法律。而民事案件的案由主要是根据原告起诉的诉讼请求及其依据的事实和理由来确定的。因而，原告的诉因不确定，则人民法院的审理范围和所适用的法律也自然无法确定。比如，原告在提出一个具有违约责任之诉和侵权损害赔偿之诉的双重诉因的诉讼时，法院对于本案是应适用合同法或是侵权行为法，绝无可能作出决定。
3、使对方当事人不能方便有效地进行抗辩，影响了对方当事人诉讼权利的正当行使。民事诉讼中，法律规定双方当事人的地位是平等的，被告对原告的起诉应享有充分的抗辩权利。但是，如果对原告的诉因选择权不进行限制，法律赋予被告的抗辩权利就必然无法得到保障，法院在这种情况下作出的裁决就很难服人。特别是有的原告在诉讼中临时变更诉因，进行突然袭击的，被告根本就来不及有针对性地收集、提供证据或提出反驳意见，这样的结果无疑是变相地剥夺了被告进行有效抗辩的诉讼权利。比如，原告起诉时以违约之诉因起诉，被告在法定答辩期间也针对自己并不构成违约进行答辩并收集、提供了相应的证据，但案件在后来的审理期间原告又将诉因变更为侵权之诉，由于被告针对违约之诉与侵权之诉进行抗辩所需提出的理由和证据是完全不同的，而被告在毫无准备的情况下，来不及收集、提供关于自己不构成侵权的证据，从而使自己因未能提供相应证据承担败诉的不利后果。
4、造成社会和国家的司法资源浪费。如法院对原告的一个诉因进行处理而导致原告败诉，原告却以另一诉因缠诉不止，导致的结果不仅是对方当事人需要无休止地应付原告的一次次上诉、申诉，人民法院也必然要花费大量的时间和人力物力来处理原告的缠诉，这就不仅不能体现经济诉讼原则，还会造成社会和国家极为宝贵的司法资源的浪费。
三、对当事人诉因选择权限制的依据
虽然我国法律对当事人的诉因选择权仅从正面作了规定，但我认为在司法实践中，人民法院对当事人的诉因选择权进行合理的限制，是具有法律上和理论上的充足依据的。
1、权利义务一致性原则的要求。既然法律赋予了原告诉因选择权，根据有权利必有义务的法制原则，原告也就应承担不得滥用诉因选择权的义务。同时，对原告滥用诉因选择权的行为进行限制，也充分体现了权利不得滥用的宪法原则的要求。
2、平衡诉讼双方利益的要求。民事诉讼法第8条规定："民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律平等"。法律之所以赋予原告诉因选择权，实际上是体现了法律对原告在某些案件中所处劣势地位的一种纠正的态度，以便原告利用法律赋予的这种得到强化的诉讼权利，更好地保障和实现自己的实体权益。但民事诉讼的当事人平等原则，又要求诉讼一方不能凌驾于另一方之上，人民法院在审理案件中必须确保诉讼双方均能平等地行使诉讼权利，尽量平衡双方的利益，这就必然需要对滥用诉因选择权的行为加以必要和合理的限制。
3、节约有限司法资源，提高司法效率的要求。随着我国社会经济的不断发展和国家民主与法制的进一步完善，当前全国各级人民法院都面临案件大量增多与办案人手严重不足的矛盾。今天我国司法资源的短缺程度，比建国以来任何时候都显得更加突出。司法资源的短缺，就必然影响到司法效率的有效提高。民事案件中，经常出现当事人长期缠诉的现象，其中也不乏当事人利用法律漏洞，不当滥用诉因选择权的情形。当事人的滥用诉因选择权，往往牵扯人民法院大量的人力物力和时间。因此，为了节约有限的司法资源，提高司法效率，也有必要对当事人的诉因选择权进行必要的限制。
四、如何限制当事人诉因选择权
因为当前当事人的诉因选择权中，已由合同法对当事人选择违约责任之诉和侵权损害赔偿之诉的权利作出了明确规定，我认为对当事人依据合同法取得的诉因选择权进行限制就必须以立法的方式解决，而对当事人非法定的诉因选择权的限制也应由最高人民法院作出相应的司法解释。现阶段在民事诉讼法缺乏规定的情况下，可根据宪法关于"权利不能滥用"的原则和民事诉讼法第8条规定，对原告的诉因选择权进行限制。无论是采取何种方式，要对当事人诉因选择权进行限制，我认为都必须明确规定以下几个原则：
1、诉因选择的确定性原则。原告选择诉因必须明确具体，不能含糊。
2、诉因选择的时效性原则。原告选择诉因必须及时，应当在起诉时即作出选择，不能待立案后甚至是开庭后才来选择或变更，否则会令人无所适从。
3、诉因选择的单一性原则。原告必须作出单项选择，不能同时选择两项或两项以上的诉因提起诉讼。原告起诉时陈述的事实与理由，在有的情况下可能会出现诉因交叉、重复的情况（如在违约责任与侵权责任竞合时），但在其诉讼请求中就不能允许原告基于交叉、重复的诉因而提出交叉、重复的请求，否则法院会无从判断。
4、诉因选择的恒定性原则。原告选定诉因后不能变更。原告不仅在一审阶段不能变更诉因，在二审阶段及再审阶段也不能变更。当然，原告如在本案中败诉，应当允许原告以另一诉因另行提起诉讼。
五、对当事人诉因选择权进行限制的效力
我们讲对当事人诉因选择权进行限制，当然主要是针对原告进行限制，但这种限制的效力也应及于被告。具体是指，当原告选定起诉的诉因后，被告就仅能就此诉因进行抗辩，而不能又以另一诉因进行抗辩。否则，不仅被告的抗辩会显得牛头不对马嘴，而且必将增加法院审理案件的复杂性，不利于尽快审结案件。此外，这种限制对法院亦有约束力。原告选定诉因后，人民法院审理案件的范围也就确定了，法院只能在原告的诉因范围内"就事论事"地对案件作出裁决。实践中，许多法官还未能认识到这一点。比如，本文前面提到的福建省光泽县人民法院审理的王贵良诉邵武市汽车客运公司因客运合同引发的人身损害赔偿纠纷一案，原告起诉时选择侵权损害赔偿之诉因，诉讼中变更为违约责任之诉因，该院一审也竟然以违约责任之诉因作出判决。此外，本文提到本院受理的原告深圳市某公司诉被告珠海某公司、被告某银行珠海支行侵权纠纷一案，被告对本院管辖权裁定不服向深圳市中级人民法院提出上诉后，中院在裁定中却将该案的诉因确定为违约之诉。法院的上述做法，显然是有失公允的，这就超出了原告的诉讼请求范围，违背了民事诉讼的不告不理原则。